II SA/Sz 1019/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi O. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia wniesionych zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 599) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 poz. 290), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nakazał K. W. i O. W. , dokonanie rozbiórki dziewięciu domków letniskowych wybudowanych na terenie działki oznaczonej nr ew. [...] przy ul. [...]. W związku z niewykonaniem ww. obowiązku, upomnieniem z dnia 16 grudnia 2014 r., skutecznie doręczonym - zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru (odbiór w dniu 18.12.2014 r.), organ powiatowy wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji informując, iż w przypadku dalszej zwłoki w wykonaniu nałożonego obowiązku zostanie wszczęte przeciwko zobowiązanym postępowanie egzekucyjne. Z uwagi na niewykonanie przez zobowiązanych ww. obowiązku, co zostało potwierdzone przez PINB w notatce urzędowej z dnia [...] r., organ I instancji, w dniu 13 maja 2016 r. wystawił wobec zobowiązanego O. W. tytuł wykonawczy numer: [...] stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym i następnie postanowieniem z dnia [...] r., na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 119 i art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na O. W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości [...] zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w decyzji. Powyższe zostało odebrane w dniu 18 maja 2016 r.- co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie celowym jest zastosowanie przymusu w postaci nałożenia grzywny w celu przymuszenia, jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. Organ wskazał na sposób wyliczenia wysokości grzywny oraz podstawę prawną. Pouczono zobowiązanego, iż w razie niewykonania ww. obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Pismami z dnia [...] r., O. W. wniósł zażalenie na postanowienie z dnia [...] r., o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia oraz zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego przez PINB Skarżący zarzucił prowadzonej egzekucji zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego oraz "konieczność weryfikacji spełnienia przez organ wszystkich wymogów wynikających z art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, m.in. pkt 8 i 10". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał prowadzone postępowanie egzekucyjne do czasu rozpatrzenia przez organ odwoławczy zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Ponadto organ egzekucyjny zaskarżonym postanowieniem z dnia 2 czerwca 2016 r., oddalił zarzuty wniesione przez zobowiązanego. W uzasadnieniu swojego postanowienia organ wskazał, że "postawiony przez skarżącego zarzut dotyczący zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, jakim jest nałożona grzywna celem przymuszenia nie można uznać za zasadny, ponieważ zastosowany środek egzekucyjny - grzywna w celu przymuszenia w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym jest najmniej uciążliwy z możliwych do zastosowania w egzekucji jakie przewiduje ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji". Organ wskazał, że oprócz grzywny w celu przymuszenia możliwy jest jeszcze środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego, jednak byłby on bardziej uciążliwy dla zobowiązanego. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył O. W. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: - art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka, - art. 27 § 1 ww. ustawy, poprzez brak w tytule wykonawczym wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa. Zdaniem strony nałożona grzywna jest bardzo wysoka, jej uiszczenie jest dla strony niewykonalne. Organ nie wskazał wg jakich kryteriów ustalił tę grzywnę. Ponadto tytuł nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 27 § 1 ustawy np. brak pouczenia o skutkach niezawiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania. Po rozpatrzeniu zażalenia opisanym na wstępie postanowienie z dnia 4 lipca 2016 r. organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. W ocenie organu odwoławczego podstawą zarzutów do prowadzonego przez organ postępowania egzekucyjnego mogą być tylko okoliczności wyczerpująco określone w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy analizując wystawiony tytuł wykonawczy z dnia 13 maja 2016 r., stwierdził, że zawiera on wymaganą treść, zgodnie z treść art. 27 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oraz jest zgodny ze wzorem TW-2 stosowanym w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, określonym w Rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014 r. poz. 650). Wystawiony tytuł wykonawczy, wbrew twierdzeniom skarżącego, zawiera pouczenie, iż zobowiązany, przeciwko któremu wszczęto postępowanie egzekucyjne, jest obowiązany powiadomić organ egzekucyjny o każdej zmianie swojego miejsca pobytu, trwającej dłużej niż 1 miesiąc. W razie zaniedbania tego obowiązku na zobowiązanego może być nałożona kara pieniężna (art. 168d § 3 ustawy). Powyższe znajduje się na 2 stronie tytułu wykonawczego w pozycji "pouczenie". Jeżeli chodzi o zarzut zastosowania przez PINB zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, organ odwoławczy wyjaśnił, że w zakresie przepisów ustawy Prawo budowlane organ egzekucyjny może zastosować grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze, co wynika z przepisów prawa. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, na wniosek zobowiązanego (art. 125 ww. ustawy). Organ egzekucyjny dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego, w okolicznościach danej sprawy powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 ww. ustawy, zgodnie z którym organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków- środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Wybór środka egzekucyjnego będzie determinował cel, któremu środek ma służyć. Organ wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym organ egzekucyjny po bezskutecznym upływie terminu, określonym w art. 15 § 1 ustawy powinien w pierwszej kolejności nałożyć grzywnę w celu przymuszenia na podstawie art. 119 ww. ustawy, natomiast wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 ustawy, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości nałożonej grzywny, ZWINB przypomniał, że podstawą zarzutów do prowadzonego przez organ postępowania egzekucyjnego, mogą być "tylko okoliczności wyczerpująco określone w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zatem wysokość nałożonej przez organ I instancji grzywny, będzie analizowana przez organ w przypadku rozpatrywania zażalenia skarżącego na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Powyższe rozstrzygnięcie O. W. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie: 1. art. 33 § 1 pkt 8 w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012r., poz. 1015 z późn. zm., dalej jako u.p.e.a.), poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 2. art. 33 § 1 pkt 10 w zw. z art. 26 § 2 u.p.e.a. oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 maja 2014r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz. U. z 2014r., poz. 650) oraz art. 27 u.p.e.a., poprzez brak w tytule wykonawczym wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa i w konsekwencji nieuwzględnienie przez organy zarzutu niespełnienia przez tytuł wykonawczy z dnia 13 maja 2016r., wymogów określonych w art. 27 § 1 cytowanej powyżej ustawy, w szczególności w zakresie pouczenia o skutkach niezawiadomienia organu o zmianie miejsca zamieszkania, co znajduje odzwierciedlenie we wzorze urzędowym (TW-2) tytułów wykonawczych określonych w ww. rozporządzeniu Ministra Finansów, 3. art. 8 k.p.a.) w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i nieuwzględnienie zgłoszonych zarzutów do postępowania egzekucyjnego w administracji tj. zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego - art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.; niespełnienia przez tytuł wykonawczy wymogów, o których mowa w art. 27 § 1 u.p.e.a. - art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.; podczas gdy, zarzuty, w wyniku rozważenia należy uznać za uzasadnione, 4. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez błędne uzasadnienie postanowienia, 5. art. 23 § 1 u.p.e.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu egzekucyjnego, podczas gdy prawidłowe wykonanie nadzoru nad egzekucją administracyjną, wobec braku delegacji prawnej do konwalidowania tytułu wykonawczego przez organ nadzoru, winno prowadzić do uwzględnienia zarzutów zobowiązanego i umorzenia postępowania, 6. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. art. 144 k.p.a. oraz w zw. z art. 18 i art. 34 § 4 u.p.e.a., poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu egzekucyjnego, podczas gdy zarzuty zgłoszone w sprawie egzekucji w administracji przez zobowiązanego na podstawie art. 33 § 1 pkt 8 i pkt 10 u.p.e.a. jako uzasadnione winny być uwzględnione i powodować uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania egzekucyjnego w administracji. Mając powyższe na uwadze wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości (stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] ., znak: [...] w całości (stosownie do art. 135 p.p.s.a.) 2. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych, jeżeli takie po stronie skarżącego powstaną. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia według wyżej opisanych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Środkiem prawnym podnoszonym przez zobowiązanego o niezgodności z prawem egzekucji administracyjnej są zarzuty, których podstawą mogą być wyłącznie okoliczności wymienione w art. 33 pkt 1-10 u.p.e.a. do których należą: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku, 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej, 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, 4) błąd co do osoby zobowiązanego, 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego, 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1, 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny, 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów, określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Zgodnie z treścią art. 27 § 1 ww. ustawy tytuł wykonawczy zawiera: 1) oznaczenie wierzyciela; 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. Słusznie organ odwoławczy wskazał, że w zależności od tego czy egzekucja dotyczy należności pieniężnych czy niepieniężnych, organ egzekucyjny bierze pod uwagę poszczególne elementy tytułu wykonawczego, właściwe dla danego charakteru zobowiązania. Postępowanie egzekucyjne w przedmiocie nakazu rozbiórki wynikających z przepisów prawa budowlanego jest postępowaniem egzekucyjnym o charakterze niepieniężnym. Dokonując analizy wystawionego tytułu wykonawczego pod kątem stawianych przez skarżącego zarzutów należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wystawiony tytuł wykonawczy zawiera pouczenie (art. 27 § 1 pkt 8), o którym mowa w art. 36 § 3 ustawy, zobowiązujące osobę, przeciwko której wszczęto postępowanie egzekucyjne do powiadomienia w terminie 7 dni, organu egzekucyjnego o każdej zmianie miejsca swego pobytu, trwającego dłużej niż jeden miesiąc. W razie zaniedbania tego obowiązku, na zobowiązanego może być nałożona kara pieniężna (art. 168c § 3 ustawy). Treść wystawionego tytułu wykonawczego jest zgodna z art. 27 § 1 ustawy i odpowiada wymogom określonym we wzorze TW – 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 16 maja 2014 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2014 r. poz. 650). W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego na wstępie należy wyjaśnić, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po bezskutecznym upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, uprzednim pisemnym upomnieniu zawierającym wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego (art. 15 § 1 ustawy). Rodzaj właściwego środka egzekucyjnego organ dokonuje kierując się zasadami postępowania określonymi w art. 7 § 2 u.p.e.a. mianowicie takiego, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do wykonania nakazu rozbiórki stosuje się w pierwszej kolejności grzywnę w celu przymuszenia, gdy mimo nałożenia grzywny zobowiązany obowiązku rozbiórki nie wykona, wówczas może być orzeczone wykonanie zastępcze (art.- 127 u.p.e.a.). Nałożenie grzywny w ocenie sądu jest mniej dolegliwym środkiem egzekucyjnym bowiem jego celem jest dobrowolne wykonanie obowiązku, którego konsekwencją jest umorzenie nieuiszczonej lub nie ściągniętej grzywny (art. 125 § 1 u.p.e.a.) Zarzuty dotyczące wysokości grzywny nie są przedmiotem niniejszego postępowania. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a organ prawidłowo ocenił zarzuty podnoszone przez skarżącego i wyczerpująco uzasadnił brak podstaw do ich uwzględnienia. W tym stanie sprawy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.