II SA/Sz 102/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dyrektor Zarządu Zlewni w S., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, dalej jako "organ", dnia [...] r., informacją nr [...], ustalił wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne nr [...] P. z siedzibą w P., zwanemu dalej "skarżącym", za okres I kwartału 2018 r. za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]). Pismem z dnia 28 listopada 2018 r. na podstawie art. 273 ust 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. 2018 poz. 1566 ze zm., dalej jako "u.p.w."), Koncern nie godząc się na tak ustaloną wysokość opłaty, złożył reklamację. W uzasadnieniu podniósł, że opłata zmienna została obliczona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzonych wód ([...] m3) i czasu (I kwartał). Ilość odprowadzanych w kwartale wód została obliczona przez Wody Polskie, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które określa maksymalną ilość wód opadowo-roztopowych, odprowadzanych do wód w m3 na rok. Podaną w pozwoleniu wodnoprawnym średnią ilość odprowadzanych w roku wód, tj. [...] m3, Wody Polskie podzieliły przez liczbę cztery, jako że opłata jest ustalana za kwartał za ilość odprowadzanych w tym okresie wód. Odwołujący się podniósł również, że ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych z Terminala Paliw Nr [...] w Ś. nie jest opomiarowana, w związku z czym Wody Polskie do obliczenia wysokości opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, przyjęły ilość odprowadzanych wód opadowych i roztopowych na podstawie własnego wyliczenia, tj. podzielenie na 4 kwartały dopuszczalnej średniej rocznej ilości odprowadzanych wód opadowo-roztopowych do odbiornika, określonej w decyzji Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r. nr [...] Koncern wywiódł także, że ustawodawca jasno określił, iż dopuszczalna ilość wód opadowych i roztopowych określona w pozwoleniu wodnoprawnym jest brana jako składowa do obliczenia opłaty stałej, a nie zmiennej, wskazując na treść art. 271 ust. 4 u.p.w. Według wspomnianego przepisu wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Mając powyższe na uwadze Koncern wskazał, że przyjęcie przez Wody Polskie do ustalenia opłaty zmiennej z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód, danych pochodzących z ilości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w przypadku opłaty zmiennej, jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. W związku z tym na podstawie art. 273 ust 1 u.p.w., złożył reklamację co do sposobu ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne, z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód dla przedmiotowego obiektu. W dniu [...] r. organ nie uznając reklamacji, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 5, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 k.p.a. wydał decyzję nr [...], za okres I kwartału 2018 r., określającą opłatę zmienną w wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]) za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych, na podstawie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r., znak: [...] W uzasadnieniu organ wywiódł, że składający reklamację nie przesłał, w odpowiedzi na kontrolę gospodarowania wodami przeprowadzoną przez Polskie Wody Zarząd Zlewni w S., żadnych danych dot. ilości odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych, podnosząc, że ilość wód opadowych lub roztopowych z Terminala Paliw Nr [...] w Ś. nie jest opomiarowana. W związku z powyższym organ zastosował przepis art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w. i do obliczenia wysokości opłaty zmiennej przyjął ilość odprowadzonych wód opadowych lub roztopowych na podstawie własnego wyliczenia tj. podzielenia na cztery kwartały, dopuszczalnej średniej rocznej ilości odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych do odbiornika, określonej w decyzji Marszalka Województwa Z. z dnia [...] r. Zauważył ponadto, że w ww. pozwoleniu wodnoprawnym ilość wód opadowych lub roztopowych jest ilością teoretyczną, a nie faktyczną ilością tych wód, która powinna zostać przyjęta do obliczenia opłaty zmiennej. Ponadto organ wskazał, że Koncern korzystał w okresie I kwartału 2018 r. z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 6 lipca 2016 r., co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. obowiązany był ponosić opłaty za usługi wodne. Mając powyższe na uwadze, określenia wysokości opłaty zmiennej organ dokonał w oparciu o przepisy art. 272 ust. 5, art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w oraz § 8 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017 poz. 2502), jako iloczynu jednostkowej stawki opłaty zmiennej za odprowadzenie wód opadowych lub roztopowych bez urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych (0,75 zł za 1 m3), ilości odprowadzanych wód ([...] m3) i czasu (I kwartał). Ilość odprowadzonych w kwartale wód została obliczona na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które określa średnią ilość wód opadowo-roztopowych, odprowadzanych do wód w m3 na rok. Podaną w pozwoleniu wodnoprawnym średnią ilość odprowadzanych w roku wód, tj. [...] m3 podzielono przez liczbę cztery, jako że opłata jest ustalana za kwartał za ilość odprowadzonych w tym okresie wód. Wobec powyższego do ustalenia wysokości opłaty zmiennej za okres I kwartału 2018 r. przyjęto ilość odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych w wielkości [...] m3. Koncern działając przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżył powyższą decyzję zarzucając jej, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie tj.: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści, gdyż organ nie uwzględnił, iż ilość odprowadzanych wód opadowych lub roztopowych z Terminala Paliw Nr [...] w Ś. nie jest opomiarowana. 2. art. 273 ust. 6 u.p.w. poprzez nieuznanie reklamacji złożonej przez P. i wydanie decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne, w sytuacji gdy na mocy art. 272 ust. 5 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3 i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Powołując się na wskazane powyżej zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów procesu, łącznie z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że ustawodawca expressis verbis określił, iż dopuszczalna ilość wód opadowych i roztopowych określona w pozwoleniu wodnoprawnym jest brana jako składowa do obliczenia opłaty stałej, nie zaś zmiennej. Przywołał również art. 271 ust. 4 u.p.w., który stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. W związku z powyższym skarżący wywiódł, że przyjęcie do ustalenia opłaty zmiennej z tytułu odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do wód, danych pochodzących z maksymalnych dopuszczalnych ilości określonych w pozwoleniu wodnoprawnym w przypadku opłaty zmiennej, jest niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie. Organ w odpowiedzi na skargę z dnia 30 stycznia 2019 r., podtrzymał w całości stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej. W uzasadnieniu wskazał, że nie zgadza się z zarzutami przedstawionymi w skardze i w jego ocenie postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów art. 7 i 77 k.p.a. organ stanowisko skarżącego uznał za nietrafne. Wywiódł, że czyniąc ustalenia niezbędne dla określenia obowiązku uiszczenia opłaty organ skorzystał z przepisów ustawy Prawo wodne, które pozwalają w omawianym przypadku określić wysokość opłaty zmiennej przy braku urządzeń pomiarowych. Stąd też nie może być mowy o jakimkolwiek zaniechaniu po jego stronie, czy też jakichkolwiek wątpliwościach co do podstaw rozstrzygnięcia. Dodał ponadto, że w myśl art. 552 ust. 2 pkt. 2 u.p.w. ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy Prawo wodne do dnia 31 grudnia 2020 r., następuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych. Regulacja przewidziana w tym przepisie ma charakter przejściowy do chwili wejścia w życie przepisów określających obowiązek posiadania urządzeń pomiarowych. Do tego czasu pozwala ona organom ustalać wysokość opłat również na podstawie ustaleń z przeglądu pozwoleń wodnoprawnych. Z uwagi na stanowisko skarżącego w niniejszej sprawie, organ został zobligowany do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Wobec powyższego wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 - j.t. ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2017 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium legalności, wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca opłatę zmienną za odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych. Organ, ustalając wysokość opłaty posiłkował się art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w., wskazując na posiadane przez skarżącą pozwolenie wodnoprawne, określające średnią ilość odprowadzanych wód opadowo-roztopowych w m3 na rok. Skarżąca zakwestionowała ten sposób obliczenia opłaty zmiennej, wskazując, że przyjęty przez organ parametr nie odpowiada rzeczywistej ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych. Osią sporu w badanej sprawie pozostaje więc, czy podstawą ustalenia opłaty zmiennej mogą być wielkości ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym. Przystępując do rozstrzygnięcia przedstawionego wyżej problemu w pierwszej kolejności należy odwołać się do przepisów ustawy Prawo wodne, regulujących kwestie związane z korzystaniem z usług wodnych i ustalaniem opłat z tego tytułu. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego). Stosownie do art. 270 ust. 8 Prawa wodnego). Opłata za usługi wodne za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, zależnej od ich ilości wprowadzanych do wód, w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Na podstawie art. 272 ust. 5 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast, ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, ilości odprowadzonych wód, wyrażonej w m3, i czasu, wyrażonego w latach, z uwzględnieniem istnienia urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych oraz ich pojemności. Brzmienie cytowanego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że podstawą ustalenia opłaty zmiennej jest ilość rzeczywiście odprowadzonych do wód - wód opadowych lub roztopowych, co z kolei prowadzi do wniosku, że konieczne jest skorzystanie z miarodajnych danych odzwierciedlających ten parametr, na przykład danych z urządzenia służącego opomiarowaniu. Ustawodawca wprowadził wymóg stosowania urządzeń pomiarowych, jednak zgodnie z art. 552 ust. 1 u.p.w. zaktualizuje się on z dniem 1 stycznia 2021 r. Stosownie do art. 552 ust. 2 u.p.w., ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie: 1) określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód; 2) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli gospodarowania wodami lub ustaleń z przeglądów pozwoleń wodnoprawnych; 3) pomiarów dokonywanych przez organy administracji w ramach kontroli pozwoleń zintegrowanych. Ustawodawca wprowadził zatem mechanizm umożliwiający ustalenie opłaty zmiennej pomimo braku obowiązku korzystania z urządzeń pomiarowych. Przepisy w tym zakresie zostały następnie znowelizowane, jednak z uwagi na datę wejścia w życie nowelizacji i okres nią objęty nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Analiza art. 552 ust. 2 u.p.w. prowadzi do wniosku, że wymienione w jego treści sposoby ustalania opłaty należy traktować jako równorzędne, bowiem ustawodawca nie dał wyraźnego pierwszeństwa jednej z wymienionych metod. Oznacza to, zdaniem sądu, że organ winien dążyć do ustalenia opłaty przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych danych, a celem tego zabiegu winno być ustalenie opłaty na takim poziomie, który jest najbardziej zbliżony do rzeczywistej ilości wprowadzonych do wód – wód opadowych i roztopowych. Organ oparł się na danych z wydanego na rzecz skarżącej aktualnego pozwolenia wodnoprawnego, całkowicie pomijając okoliczność, iż – jak wynika z akt sprawy, nie było to pierwsze pozwolenie wodnoprawne, którym dysponowała Spółka. Zatem we wcześniejszym okresie, przed wejściem w życie przepisów nowej ustawy Prawo wodne, istniały pozwolenia, które mogły organowi dostarczyć wiarygodnych informacji w przedmiocie ilości wód opadowych i roztopowych wprowadzanych do wód. Podobnie informacji takich mogły dostarczyć pomiary i przeprowadzane przez organ kontrole, o których mowa w art. 552 ust. 2 pkt 2 u.p.w. Z danych tych organ jednak nie skorzystał, opierając się wyłącznie na jednym, aktualnym pozwoleniu wodnoprawnym i ustalając opłatę zmienną w sposób zbliżony do ustalenia opłaty stałej, podczas, gdy istotą opłaty zmiennej jest uzależnienie jej od faktycznego wykorzystania środowiska naturalnego. W ocenie sądu dane z poprzednich okresów, przed wejściem w życie ustawy, mają taką samą moc dowodową, jak dane z aktualnego pozwolenia wodnoprawnego i mogą w sposób wiarygodny przyczynić się do ustalenia opłaty na takim poziomie, który odpowiada stanowi rzeczywistemu. W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem organ nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i orzekł w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Stanowiło to podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.