II SA/Sz 1020/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżone orzeczenie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzeczeniem z dnia [...], działając na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98 ze zm.) w związku z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), po wniesieniu wniosku B. i E.K. o ustalenie, że podwyższenie z dniem [...] r. opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej jest nieuzasadnione – umorzyło postępowanie wnioskowe przed Kolegium. Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zawiadomieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta wypowiedział B. i E.K. (współużytkownikom wieczystym), ze skutkiem na dzień [...] r. wysokość dotychczasowej opłaty rocznej w kwocie [...] zł za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej składającej się z działki gruntu nr [...], o pow. [...] m² w udziale do [...] części, przynależnym do lokalu niemieszkalnego nr [...] położonej w [...]. Jednocześnie organ zaproponował przyjęcie od dnia [...] r. nowej wysokości opłaty rocznej w kwocie [...] zł, równej [...] % aktualnej wartości gruntu. Organ wyjaśnił, że na skutek zmiany wartości gruntu, aktualna wartość działki nr [...] wynosi [...] zł. Wartość niniejsza została ustalona w oparciu o wycenę szacunkową nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego. Prezydent Miasta pouczył B. i E.K., że użytkownik wieczysty może w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo uzasadniona. W złożonym do Kolegium wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona w zaproponowanej wysokości, tj. w wysokości [...] zł B. i E.K. zakwestionowali prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia zaproponowanej opłaty rocznej, a także zarzucili nieuwzględnienie w zaproponowanej opłacie poniesionych przez nich nakładów. Umową z dnia [...] r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) B. i E.K. zbyli na rzecz S.D. i T.D. prawo własności do lokalu niemieszkalnego nr [...] wraz z przynależnym udziałem w działce gruntu nr [...] w wysokości [...] części prawa użytkowania wieczystego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze pismem z dnia [..] r. zwróciło się do S.D i T.D. o zajęcie stanowiska, czy jako obecni współużytkownicy wieczyści ww. działki gruntu podtrzymują wniosek B. i E.K. o ustalenie, że aktualizacja z dniem [...] r. opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części działki gruntu nr [...] w wysokości zaproponowanej w wypowiedzeniu przez Prezydenta Miasta jest nieuzasadniona. Pismem z dnia [...] r. nabywcy poinformowali Kolegium, że jako obecni współużytkownicy wieczyści przedmiotowej działki gruntu nie podtrzymują wniosku poprzedników prawnych, tj. B. i E.K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisanym na wstępie orzeczeniem z dnia [...] r. umorzyło postępowanie wnioskowe przed Kolegium. Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami do postępowania przed kolegium w sprawach aktualizacji opłaty rocznej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do art. 105 § 1 K.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Zdaniem organu, w sytuacji kiedy obecni współużytkownicy wieczyści działki nr [...] w udziale do [...] części, przynależnym do lokalu niemieszkalnego nr [...] nie podtrzymali wniosku poprzedników prawnych – B. i E.K., postępowanie przed Kolegium z ich wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej do wysokości zaproponowanej przez Prezydenta jest nieuzasadnione stało się bezprzedmiotowe. Na powyższe orzeczenie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Miasto, zarzucając naruszenie: - przepisów postępowania w zakresie mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 105 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji faktycznej polegającej na braku podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe i w związku z tym braku podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, - art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie pomimo obowiązku wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, a mianowicie oddalenia wniosku użytkowników wieczystych o ustalenie, że zaoferowana stawka opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste jest nieprawidłowa, ewentualnie o ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty. Gmina Miasto wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Gmina opisała przebieg postępowania w sprawie i wskazała, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza jej interes prawny jako właściciela nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w [...] albowiem z jego treści nie wynika w jakiej wysokości użytkownicy wieczyści, w szczególności B. i E.K. zobowiązani są do uiszczenia opłat rocznych za przysługujący im udział w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości za [...] r. oraz za część [...]r., w którym przysługiwało im przedmiotowe prawo oraz w jakiej wysokości opłatę tę winni uiszczać obecni użytkownicy wieczyści. Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę i wskazał, że Kolegium powinno orzec merytorycznie co do zasadności wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270). Sąd administracyjny nie posiada natomiast uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy. W sprawach z zakresu aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, uregulowanej ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), merytoryczne rozstrzyganie należy do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego oraz do sądu powszechnego w razie wniesienia sprzeciwu od orzeczenia kolegium. Zgodnie jednak z ugruntowanym w orzecznictwie administracyjno-sądowym poglądem w przypadku, gdy orzeczenie kolegium nie rozstrzyga sprawy co do istoty (orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty), podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 876/07, LEX 413615). Treść art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje bowiem stosować do postępowania przed kolegium odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcia tego organu wydane na podstawie przepisów K.p.a. podlegają kontroli sądu administracyjnego. W związku z powyższym, rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd zobligowany był jedynie do oceny, czy w sprawie zachodziły przesłanki do umorzenia postępowania. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że umowa użytkowania wieczystego jest to prawo czasowe, którego istotnym elementem obligacyjnym jest obowiązek uiszczania przez wieczystego użytkownika właścicielowi gruntu świadczeń pieniężnych. Ustawodawca traktuje te świadczenia jako ekwiwalent za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste. Opłaty z tytułu użytkowania wieczystego mają charakter cywilnoprawny, a tryb ustalania i aktualizacji tych opłat uregulowany został w ww. ustawie o gospodarce nieruchomościami, która przewiduje dwustopniową procedurę rozstrzygania sporów w sprawach o ustalenie przedmiotowej opłaty. Procedura ta ma charakter mieszany - w pierwszym etapie administracyjny, w drugim natomiast sądowy. Z treści art. 77 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej może być aktualizowana, nie częściej niż raz w roku, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Właściwy organ zamierzający dokonać aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej powinien, zgodnie z art. 78 ust. 1 ustawy, wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty, do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości. Przed nieuzasadnionym wypowiedzeniem opłaty ustawodawca przewidział ochronę użytkownika wieczystego, stanowiąc w art. 78 ust. 2 i 3 powołanej wyżej ustawy, że może on w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Podkreślić przy tym trzeba, że skutkiem prawnym niezłożenia takiego wniosku jest obowiązywanie opłaty w nowej wysokości, tj. zaoferowanej w wypowiedzeniu (art. 78 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast stosownie do art. 79 ust. 3 powołanej ustawy kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje i kończy ono administracyjny etap postępowania w sprawie. Podkreślić trzeba, że treść ww. art. 79 ust. 3 wyraźnie określa rodzaj orzeczeń kończących postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty przed kolegium, a mianowicie: ustalające nową wysokość opłaty lub oddalające wniosek. Takie rozstrzygnięcie sprawy umożliwia stronie zakończenie, cywilnoprawnego w istocie sporu, na etapie administracyjnym i wniesienie w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, sprzeciwu do sądu powszechnego, właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Kolegium uznało bowiem, że w sytuacji, kiedy S.D. i T.D. - obecni współużytkownicy wieczyści działki nr [...] (w udziale do [...] części, przynależnym do lokalu niemieszkalnego nr [...]. położonego przy ul. [...]) nie podtrzymali wniosku poprzedników prawnych – B. i E.K., postępowanie przed Kolegium z ich wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej do wysokości zaproponowanej przez Prezydenta Miasta jest nieuzasadnione stało się bezprzedmiotowe. Sąd za celowe uznaje przypomnieć, że przepis art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, na który powołał się organ, wiąże bezprzedmiotowość postępowania z brakiem któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co w konsekwencji powoduje niemożność rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (por: A. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2012, str. 415). Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2003r., sygn. akt II SA 2225/01, niepublikowany). Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania, bowiem takiego rozstrzygnięcia nie może uzasadniać okoliczność nie podtrzymania wniosku poprzedników prawnych przez obecnych współużytkowników wieczystych przedmiotowej nieruchomości. Wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty związanej z wykonywaniem prawa użytkowania wieczystego ma bowiem charakter jednostronnej czynności prawnej, stanowiącej rodzaj oferty dotyczącej zmiany wysokości opłaty. Jest to wypowiedzenie zmieniające konkretną umowę o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste, w zakresie wysokości obowiązującej opłaty rocznej. Wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste ustalana jest w drodze umowy między właścicielem nieruchomości i użytkownikiem wieczystym, a więc indywidualnie (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt III CZP/11). Mając powyższe na uwadze oraz fakt, że między stronami postępowania nie doszło do ugody, Sąd uznał, iż obowiązkiem Kolegium było rozpoznanie co do meritum wniosku B. i T.K. z dnia [...] r. w zakresie ustalenia, czy uzasadniona jest aktualizacja opłaty za [...]r., skoro do dnia [...] r. byli użytkownikami wieczystymi działki nr [...]. Podkreślić bowiem trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie zainicjowane zostało złożeniem wniosku przez B. i T.K. i bez wątpienia wnioskodawcy zainteresowani byli merytorycznym załatwieniem sprawy. Tymczasem zaskarżone orzeczenie o umorzeniu postępowania zamknęło im możliwość ewentualnego wniesienia sprzeciwu do sądu powszechnego, chociaż w istocie sprawa aktualizacji opłaty za ww. okres nie została przez Kolegium rozstrzygnięta mimo złożenia stosownego wniosku. Wskazać również należy, że w świetle informacji uzyskanych przez organ o sprzedaży ww. nieruchomości Kolegium mając wątpliwość co do kwestii podtrzymania wniosku z dnia [...] r., pytanie o zajęcie stanowiska w tej sprawie powinno było skierować do wnioskodawców, tj. do B. i T.K., a nie do nowych użytkowników wieczystych nieruchomości – S.D. i T.D., bowiem to nie z ich inicjatywy prowadzone było postępowanie. Odrębną bowiem sprawą jest ustalenie wysokości przedmiotowej opłaty nowym użytkownikom wieczystym za okres od dnia [...] r. Zatem ewentualne cofnięcie wniosku przez B. i T.K. mogło stanowić podstawę do umorzenia postępowania. Wobec powyższych rozważań zawarty w skardze wniosek o uchylenie zaskarżonego orzeczenia jest zasadny. Ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, kierując się treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 wymienionej wyżej ustawy.