II SA/Sz 1022/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska Sędziowie: Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Spółki A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nielegalne użytkowanie obiektu o d d a l a skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 57 ust 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) i art. 123 K.p.a., wymierzył Spółce A. karę w wysokości [...] zł za nielegalne użytkowanie wieży antenowej telefonii cyfrowej położonej w miejscowości [...] w gminie [...] na działce o numerze ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] r. firma [...] zgłosiła zakończenie robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w miejscowości [...], do którego to zgłoszenia organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu w ustawowym 21 dniowym terminie. Stacja bazowa telefonii komórkowej [...] powstała na istniejącej wieży antenowej wykonanej przez Spółkę A. na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] r. Nr [...], która to decyzja nałożyła na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wieży antenowej. Analizując dokumenty będące w jego posiadaniu oraz w posiadaniu Starosty organ nadzoru budowlanego I instancji ustalił, że Spółka A. nie uzyskała pozwolenia na użytkowanie wieży antenowej w [...]. Z raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (strona [...] i [...]) będącego załącznikiem projektu budowlanego do decyzji Starosty z dnia [...] r., Nr [...], zatwierdzającej projekt stacji bazowej telefonii komórkowej na istniejącej wieży antenowej wynika jednoznacznie, że wieża antenowa w [...] jest użytkowana. Organ nadzoru budowlanego wystąpił do Spółki B. o udzielenie informacji dotyczącej zużytej energii elektrycznej przy wieży antenowej w [...]. Z wykazu odczytów przesłanego przez Spółkę B. wynika, że bez przerw od [...] r. Spółka A. zużywa energię elektryczną potrzebną do działania wieży antenowej w [...]. W związku z tym organ stwierdził, że nastąpiło użytkowanie wieży antenowej telefonii cyfrowej w miejscowości [...] na działce nr [...] bez uzyskania decyzji na użytkowanie. W związku z naruszeniem art. 55 ustawy Prawo budowlane i nie dopełnieniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie naliczono karę z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Wysokość kary została obliczona zgodnie z art. 59f Prawa budowlanego: 1. stawka opłaty (s) – [...] zł, 2. kategoria obiektu – [...], 3. współczynnik kategorii obiektu ([...]) dla [...] – [...], 4. współczynnik wielkości obiektu ([...]) dla wysokości [..] m – [...], 5. podwyższenie opłaty zgodnie z art. 57 ust 7 – 10, wysokość kary = s x k x w x 10 = [...] zł. Organ wskazał, że zgodnie z art. 59g ust 3 w przypadku nie uiszczenia kary w terminie podlega ona ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków, o których mowa w art. 59g ust 3 jest wojewoda. W zażaleniu na postanowienie Spółka A. zarzuciła naruszenie przepisów prawa przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 28 K.p.a. przez przyjęcie, że stroną postępowania jest Spółka A., podczas gdy jednostka o tej nazwie została zlikwidowana na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Spółki A. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu organizacyjnego Spółki A., a następcą prawnym była Spółka A., następnie na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Spółki A. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia regulaminu organizacyjnego Spółki A. został zlikwidowany, a jego następcą na obszarze powiatu [...] została Spółka A., przez co właściwa jednostka Spółka A. nie została należycie powiadomiona o wszczęciu postępowania i nie mogła wziąć udziału w postępowaniu wszczętym w dniu [...] r. Postanowieniu zarzuciła także naruszenie art. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718), oraz art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888) przez nie uwzględnienie, że przyjęte w art. 7 ust. 3 i art. 2 ww. ustaw rozwiązanie wyłącza możliwość stosowania art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego (a co za tym idzie także art. 59a-59g) do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem 11 lipca 2003 r. wydano pozwolenie na budowę. Wyłączenie stosowania art. 59 ust. 1 i art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego (a w konsekwencji art. 59a-59g tej ustawy) ma zatem charakter absolutny. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wieży antenowej telefonii cyfrowej wynikał z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i był jednym z elementów tej decyzji. Niedopełnienie jednego z elementów decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, tj. nie uzyskanie pozwolenia na użytkowanie powoduje, że decyzja nie dopełniła się, nie nastąpiła więc zupełna konkretyzacja decyzji. Oznacza to, że decyzja Starosty z dnia [...] r. rozstrzygnęła sprawę co do istoty wywołując skutek procesowy oraz materialnoprawny, jednakże postępowanie w tejże sprawie nie zostało zakończone, gdyż nie został skonkretyzowany obowiązek w postaci uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Pełnomocnik Spółki A. podniósł, że istotne znaczenie w sprawie ma zmiana ustawy Prawo budowlane która weszła w życie z dniem 11 maja 2003 r. Wymieniony w podstawie prawnej postanowienia przepis art. 57 ust. 7 tej ustawy został dodany i wszedł w życie z dniem 11 maja 2003 r., zaś art. 59a – g ustawy Prawo budowlane również zostały dodane ww. zmianą i weszły w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. (art. 1 pkt 50, art. 9). Określiła ona w przepisie art. 7 ust. 1, będącym przepisem przejściowym, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie i niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Pojęcie sprawy należy rozumieć szeroko, w niniejszej sprawie sprawą jest konkretyzacja praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty z dnia [...] r., co oznacza, że materialnoprawny skutek tej decyzji nie nastąpił przed wejściem w życie omawianej nowelizacji ustawy Prawo budowlane. Ust. 3 cytowanego przepisu stanowi, że do obiektów budowlanych w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwolenie na użytkowanie. W niniejszej sprawie decyzja wydana została przed dniem wejścia w życie nowelizacji ustawy. Regulacja zaś art. 7 ust 3 wprowadza rodzaj wyjątku od zasady przewidzianej w art. 7 ust. 1 zmiany do Prawa budowlanego. Przyjęte w art. 7 ust 3 ustawy zmieniającej rozwiązanie wyłącza możliwość stosowania art. 59 ust 2 oraz art. 57 ust 5 Prawa budowlanego (a co za tym idzie także art. 59a-59g, 59 ust. 1 i 57 ust 6 tej ustawy), ma zatem charakter absolutny, tzn. nie jest uzależnione od tego czy decyzja o pozwoleniu na budowę w dniu 11 lipca 2003 r. była ostateczna czy też nie. Wymierzenie kary jest oczywiście bezpodstawne także w świetle art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane który stanowi, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy do obliczania wysokości kar o których mowa w art. 57 ust. 7 oraz art. 59f ustawy o której mowa w ust 1, oraz opłaty legalizacyjnej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Tym samym w przedmiotowej sprawie przy wymierzaniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania wieży antenowej telefonii cyfrowej powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w czasie wydania decyzji nakładającej obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji uznając, że postanowienie odpowiada prawu. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazał, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego została nałożona na Spółkę A. Postanowienie zostało przesłane do przedsiębiorstwa tej Spółki i odebrane, zatem należy uznać, że zostało doręczone prawidłowo. Z zażalenia wynika, że jedynie zarząd wieżą antenową za użytkowanie której kara została orzeczona, na skutek wewnętrznych zmian organizacyjnych w Spółka A., został powierzony innemu przedsiębiorstwu Spółki, niż wymienione w decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że wieża nadal jest użytkowana przez spółkę. Natomiast w odniesieniu do argumentów dotyczących interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, że art. 57 ust 7 został wprowadzony do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2005 r. Oznacza to, że ma on zastosowanie do wszystkich obiektów budowlanych, które są użytkowane bez zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, po wejściu w życie tego przepisu. Tym samym pozostałe wywody podniesione w zażaleniu, dotyczące stosowania przepisów art. 57 ust. 6 i 7 i art. 59a-g, należy uznać za nietrafne. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Spółka A. powtórzyła zarzuty podniesione w zażaleniu na postanowienie. Ponadto wskazała, że zaskarżone postanowienie narusza art. 7, 10 i 28 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał, że postanowienie wymierzające karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego zostało doręczone właściwemu podmiotowi, co narusza także art. 8 K.p.a., bo organ nie odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w zażaleniu. Strona skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie narusza art. 124 § 2 K.p.a. ponieważ nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego, co pozbawia ją możliwości merytorycznego odniesienia się do orzeczenia II instancji. Spółka A. wskazała, że z postanowienia organu odwoławczego wynika wręcz, że organy nadzoru budowlanego nie posiadały wiedzy o dokonanych u inwestora zmianach przekształceniowych, tymczasem art. 7 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dokonywania istotnych ustaleń faktycznych w toku postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarga nie zawiera nowych dowodów czy argumentów w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonego postanowienia doprowadziło do uznania przez Sąd, że postanowienie nie narusza prawa. Jak ustaliły organy orzekające w sprawie, czego w skardze nie zakwestionowano, wieża antenowa telefonii cyfrowej w [...] jest użytkowana przez Spółkę A. od [...] r. bez pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania wieży antenowej wszczęte zostało przez organ nadzoru budowlanego z urzędu w dniu [...] r. Przedmiotem postępowania jest użytkowanie obiektu budowlanego bez uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, nie zaś cały proces inwestycyjny zapoczątkowany decyzją zatwierdzającą projekt budowlany. Zasadnie zatem organ nadzoru budowlanego wymierzył karę za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 216 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania postanowienia. Zarzuty podniesione w zażaleniu, a następnie w skardze do Sądu, że w sprawie wymierzenia kary powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę są nietrafne, gdyż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany nie wszczynała postępowania w sprawie w której wydano zaskarżone postanowienie. Decyzja Starosty z dnia [...] r. udzielająca pozwolenia na budowę wieży antenowej w [....], jest decyzją wydaną w innej sprawie, przez inny organ administracji publicznej. Postępowanie administracyjne w sprawie objętej skargą zostało wszczęte w dniu [...] r. i brak jest podstaw do twierdzenia, że postępowanie to było w toku i nie zostało zakończone do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80 poz. 718 ze zm.) czy też ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93 poz. 888 ze zm.). Obie te ustawy weszły w życie przed wszczęciem postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania wieży antenowej. Starosta decyzją z [....] r. nałożył na Spółkę A. obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wieży antenowej w [...]. Obowiązek taki przewidywały przepisy obowiązujące przez cały okres użytkowania wierzy antenowej, jak również obecnie. Stosownie do art. 55 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii [...] o których mowa w załączniku do ustawy. Z załącznika do ustawy wynika, że wieża antenowa należy do kategorii [...] - wolno stojące kominy i maszty. Zatem użytkowanie wieży antenowej bez uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jest samowolą budowlaną. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Nie jest trafny zarzut skargi, że strona skarżąca była pozbawiona możliwości działania ponieważ zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak również postanowienie wymierzające grzywnę zostało doręczone podmiotowi niewłaściwemu. Jak wskazał organ odwoławczy, inwestorem i właścicielem wieży antenowej w [...], a więc stroną postępowania, jest Spółka A., a nie poszczególne komórki organizacyjne wchodzące w skład tego przedsiębiorstwa, zarządzające w różnych okresach czasu wieżą antenową. Stronami postępowania administracyjnego mogą być bowiem wyłącznie osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej (art. 29 K.p.a.). W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zawiera wszystkie konieczne elementy, w tym uzasadnienie prawne. Sąd nie dopatrzył się także innych uchybień przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692).