II SA/Sz 1022/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 listopada 2011r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zgody na lokalizację obiektu w pasie drogowym I uchyla zaskarżoną decyzję, II stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. A. kwotę [...] ([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia[...]., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w związku z art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w wyniku rozpoznania odwołania A. H.L. A. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [..] r. nie wyrażającej zgody A. H.L. A. prowadzącemu działalność "AO" na umieszczenie obiektu niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Pl. [...] w [...] , działka nr [...] , obręb [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Opisane rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. A. H.L. A. wniósł o wydanie zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, tj. nośnika reklamowego w formacie "A0"umieszczonego na słupie oświetlenia ulicznego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Pl. [...] w [...] , działka nr [...] , obręb [...] . Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta [...] nie wyraził zgody na umieszczenie wnioskowanego nośnika reklamy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Wyjątek stanowi zapis ust. 3 ww. przepisu zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi. O tym co może znajdować się w pasie drogowym, decyduje zarządca drogi, który przy wydawaniu zezwoleń musi kierować się przede wszystkim obowiązującymi przepisami oraz wykonywaniem nałożonych na niego obowiązków, do których m.in. zalicza się bezpieczeństwo ruchu i pieszych, oraz utrzymanie nawierzchni drogi chodników, drogowych obiektów inżynierskich i urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Z uzyskanych w toku prowadzonego postępowania opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska oraz Komendy Miejskiej Policji wynika, iż każdy z wniosków należy rozpoznać indywidualnie w oparciu o obowiązujące przepisy prawa uwzględniając takie cechy drogi jak: jej funkcja, otoczenie, dopuszczalna prędkość, lokalizacja pionowych znaków drogowych, widoczność, natężenie ruchu, funkcje dodatkowe związane np. z parkowaniem oraz treść i rozmiary nośników, kolorystykę i ich liczbę. Mając powyższe kryteria na uwadze organ ustalił, że skarżący planuje umieścić reklamę bezpośrednio w obszarze skrzyżowania z wyspą centralną skupiającym Al. [...] oraz Al. [...] . Skrzyżowanie to charakteryzuje się dużym natężeniem ruchu a także stanowi kluczowe miejsce w układzie komunikacyjnym miasta. Dodatkowo organ wskazał, że skrzyżowanie to nie jest skrzyżowaniem o ruchu okrężnym, co mogłaby sugerować wyspa centralna, a jest skrzyżowaniem z wyspą centralną, które charakteryzuje się innymi przepisami ruchu drogowego w związku z powyższym skrzyżowanie to wymaga dużego skupienia kierowców, co wyklucza umieszczanie w jego obszarze obiektów oraz urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania ruchem drogowym. Nadto wnioskowana reklama usytuowana byłaby bezpośrednio na wyspie centralnej skrzyżowania przed torowiskiem tramwajowym, co zdaniem zarządcy drogi może negatywnie wpłynąć na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, przez zwiększenie prawdopodobieństwa niezauważenia przez kierowcę pojazdu samochodowego, tramwaju poruszającego się po skrzyżowaniu. Powyższa reklama usytuowana byłaby w rejonie funkcjonowania sygnalizacji świetlnej jak również znaków poziomych P-8 "strzałki", które stosuje się w celu lepszego zorientowania kierujących pojazdami o zasadach korzystania z pasów ruchu, na których się znajdują. Ponadto reklama umieszczona byłaby na słupie trakcyjnym usytuowanym w odległości ok. 150 cm od zewnętrznej krawędzi jezdni. Natomiast słupy trakcyjne stanowią nieodzowny element infrastruktury technicznej drogi, wykorzystywane często jako alternatywa dla konstrukcji wsporczych przy lokalizowaniu pionowych znaków drogowych, w związku z czym tworzą rezerwę dla ich umieszczania. Tym samym każde dodatkowe elementy w postaci trwałych nośników reklamowych prowadzą do ograniczania ilości miejsc dla potencjalnych znaków drogowych wprowadzając chaos i nieczytelność organizacji ruchu. Dalej organ wskazał, iż jako zarządca drogi, działając zgodnie z nałożonymi na niego obowiązkami do których zalicza się między innymi panowanie nad nadmiernym nagromadzeniem reklam w pasach drogowych oraz z uwagi na coraz większą liczbę wniosków dotyczących lokalizacji reklam, prowadzi politykę polegającą na ograniczaniu ilości reklam na terenie miasta, szczególnie w miejscach, które jednoznacznie sugerują, że jest to reklama skierowana wyłącznie do kierujących pojazdami. Istota reklamy polega na rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, a jej funkcja na oddziaływaniu na potencjalnych nabywców wyrobów i usług. Aby spełnić te cele wyróżnia się ona zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką itp. Przyciągając uwagę uczestników ruchu drogowego, ma w konsekwencji wpływ na ich bezpieczeństwo. Zjawisko chwilowego zatrzymania wzroku przez kierującego pojazdem w jednym punkcie (np. na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowcy, natomiast podzielność uwagi kierujących pojazdami oraz ich doświadczenie w prowadzeniu jest bardzo różna. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się w nim, by kierowcy nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. W związku z powyższym nie budzi wątpliwości fakt, iż usytuowanie kilkudziesięciu nośników reklamowych w dużym mieście o dużym natężeniu ruchu drogowego, na krótkim odcinku drogi wpłynie negatywnie na koncentrację kierowców oraz czytelność organizacji ruchu, a w konsekwencji jej egzekwowanie wprowadzając tym samym chaos na drogach. Końcowo organ wskazał, że umieszczenie nośnika reklamowego na słupie oświetlenia ulicznego usytuowanym w odległości 1m od zewnętrznej krawędzi jezdni jest sprzeczne z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, zgodnie z którymi pionowe znaki drogowe na ulicach umieszcza się w odległości 0,5-2,0m mierząc od zewnętrznej krawędzi jezdni do najbliższego skrajnego punktu tarczy znaku. W związku z tym przestrzeń do dalszego skrajnego punktu tj. 2,9m stanowi przestrzeń zarezerwowaną dla pionowych znaków drogowych, co wyklucza lokalizowanie w tym miejscu innych obiektów. Nie zgadzając się z opisanym rozstrzygnięciem A. H.L. A. złożył odwołanie w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie skarżącego organ I instancji naruszył w przedmiotowym postępowaniu szereg przepisów postępowania, które miało wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia. Zarzuty te dotyczą m.in. czasu rozpoznania niniejszej sprawy, nieinformowania stron o przewidywanym terminie jej zakończenia. Nadto organ I instancji w znacznej mierze poprzestał na materiale dowodowym przedstawionym przez stronę. Organ uchybił również obowiązkom wynikającym z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a., trudno bowiem uznać za spełnienie powyższego obowiązku, suche przytoczenie przez organ I instancji opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska oraz Komendy Miejskiej Policji w [...] , które wydawane były bez przesłania akt niniejszej sprawy, a zatem bez znajomości dokładnego miejsca, czasu, rozmiaru i wielu innych czynników, konkretnego nośnika reklamowego. Wbrew twierdzeniu organu I instancji, z pism tych jednoznacznie wynika, że sprzeciwiają się one umieszczeniu nośników reklamowych w rejonie skrzyżowań ulic, wyznaczonych przejść dla pieszych, a więc w rejonie gdzie kierujący musi zachować szczególną uwagę. Przy czym żadna z tych instytucji nie jest przeciwna zamieszczaniu jakichkolwiek nośników reklamowych w obrębie ulic, wskazując wprost, że możliwe jest umieszczanie takich nośników np. pomiędzy skrzyżowaniami, dając wytyczne organowi, iż przy każdej sprawie winien rozstrzygać indywidualnie. W kontekście rozpoznawanej sprawy zdaniem skarżącego procesowanie organu było generalne, pomijające w ogóle ocenę wpływu nośnika reklamowego umieszczonego w danym miejscu, na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Poza przywołaniem potrzeby zabezpieczenia ruchu drogowego organ nie zbadał funkcji, otoczenia, dopuszczalnej prędkości, widoczności, natężenia ruchu, lokalizacji znaków i wielu innych czynników w konkretnym miejscu. Poza sferą zainteresowania organu pozostała także treść, rodzaj, kolorystyka nośników reklamowych oraz zbadanie, czy zamieszczenie konkretnej reklamy w danym miejscu przy uwzględnieniu powyższych czynników w jakikolwiek sposób wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Co więcej organ I instancji pominął fakt, iż projekt skarżącego, umieszczenia nośników reklamowych cieszy się zainteresowaniem filharmonii, teatrów i instytucji publicznych które chciałyby promować swoją działalność związaną z miastem [...] . Mając na uwadze fakt, że żadna instytucja, poza organem I instancji, nie jest przeciwna zamieszczeniu nośnika reklamowego, organ winien przeprowadzić obiektywny dowód z opinii specjalisty do ruchu drogowego, który oceniłby rzeczywisty wpływ nośnika reklamowego na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Usprawiedliwieniem dla odmowy umieszczenia nośnika reklamowego nie może być "potencjalna", czyli bliżej nieokreślona potrzeba zamieszczania znaków drogowych. Końcowo skarżący podał, iż podstawę prawną rozstrzygnięcia winien stanowić art. 39 ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a nie przywołany przez organ art. 21 ust. 1a, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych oraz sprecyzował złożony wniosek w ten sposób, że nośnik reklamowy zostanie umieszczony na wysokości 3,50m, albo każdej innej wysokości wskazanej przez organ. Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, iż przepisy ustawy o drogach publicznych, regulując kwestie związane z korzystaniem z dróg publicznych różnych kategorii i zarządzaniem nimi, mają służyć ochronie samych dróg i urządzeń związanych z drogą oraz stworzeniu warunków optymalnie bezpiecznego i wygodnego ruchu drogowego. Zadania te realizowane są w obrębie pasa drogowego, którym zgodnie z art. 4 pkt 1 udp jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ochronę drogi, rozumianą jako działania opisane w art. 4 pkt 21 udp zgodnie z art. 20 pkt 10 i 12 udp sprawuje zarządca drogi i do niego należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest zakaz dokonywania w pasie drogowym jakichkolwiek czynności niesłużących drodze i urządzeniom z nią związanym, a mogących powodować ich zniszczenie czy zmniejszenie trwałości lub mogących zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego. Jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Ustosunkowywując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium w pierwszej kolejności stwierdziło, że istotnie organ I instancji dopuścił się przewlekłości postępowania, bowiem czas jego trwania był niewspółmiernie długi w stosunku do podejmowanych czynności i terminów w jakich je podejmowano. Jednakże skarżący zainicjował ok. 1000 postępowań administracyjnych przed organem I instancji, składając taką ilość wniosków w jednym czasie. Odnosząc się do zarzutu przywołania przez organ I instancji w sposób generalny opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Urzędu Miasta [...] i Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sposób generalny, bez przeniesienia wytycznych tych instytucji na konkretne miejsce, Kolegium wskazało, iż w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wprowadził generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w tym lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Co do zasady umieszczanie w pasie drogowym obiektów jest niedopuszczalne. Przepis ten nie wskazuje w jakich szczególnie uzasadnionych przypadkach może nastąpić odstąpienie od tej zasady. Niewątpliwie jednak ocena tych przypadków należy do zarządcy drogi, bowiem jest on odpowiedzialny zarówno za ochronę drogi jak i bezpieczeństwo ruchu drogowego. To zarządca drogi decyduje o wydaniu zezwolenia na umieszczenie określonych obiektów w pasie drogowym. Może przy tym zasięgać opinii innych organów, lecz nie jest nimi związany i nie stanowią one dla niego wytycznych. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie winno być prowadzone z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W toku prowadzonego postępowania A. H.L. A. nie wykazał szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie mu zezwolenia. Natomiast Kolegium nie ma wątpliwości, iż rozmiar i umieszczenie wnioskowanej reklamy w takim miejscu będzie stwarzać zagrożenie w ruchu drogowym, odwracając uwagę kierujących od okoliczności związanych bezpośrednio z ruchem drogowym. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ I instancji rozpatrzył przedmiotową sprawę indywidualnie, uwzględniając charakter obiektu, lokalizację, zapewnienie bezpieczeństwa i sprawnej obsługi ruchu. Zarządca drogi powinien realizować określoną politykę, co do umieszczania reklam w pasie drogowym. Może ograniczyć ich liczbę jak też zmienić swoją dotychczasową politykę co do zagospodarowania pasa drogowego i nie ocenia możliwości lokalizacji reklamy przez pryzmat usytuowania innych reklam, na podstawie udzielonych wcześniej zezwoleń. Organ I instancji wyjaśnił, iż z uwagi na dużą ilość reklam funkcjonujących już w pasie drogowym i coraz większą liczbę wniosków w tym zakresie, realizując nałożone obowiązki, prowadzi politykę ograniczania ilości reklam na terenie miasta, zwłaszcza reklam umieszczanych na słupach oświetlenia ulicznego. Błędne jest również twierdzenie skarżącego, że podstawą prawną rozstrzygnięcia powinien być art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zajęcie pasa drogowego pod niedozwolony – co do zasady – obiekt, także reklamę wymaga bowiem uzyskania dwóch związanych ze sobą rozstrzygnięć: decyzji na lokalizację (art. 39 ust. 3 udp) oraz decyzji na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 1 i 2 udp). Decyzje te nie są tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 udp wynika niejako z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych do jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 udp jako "szczególnie uzasadnione przypadki" Decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego może być wydana na różne okresy, jednak każdorazowo, przed upływem terminu, na który zostało wydane zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym zmuszony jest do uzyskania kolejnego zezwolenia i organ każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją przesłanki dla możliwości dalszego trwania obiektu w danym miejscu pasa drogowego. Powołane przez skarżącego przepisy stanowią podstawę i odnoszą się do postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Natomiast przy rozpoznawaniu sprawy w przedmiocie wydania decyzji lokalizacyjnej organ rozważa czy zachodzą przesłanki negatywne z art. 39 ust. 1 udp, tj. czy reklama spowoduje niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń, zmniejszenie jej trwałości oraz czy zagrozi bezpieczeństwu ruchu oraz czy zachodzą przesłanki pozytywne z art. 39 ust. 3 udp, uzasadniające przyjęcie, że istnieje szczególnie uzasadniony przypadek i zezwolenie jednak powinno być udzielone. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skardze A. H.L. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [..] r. w całości. Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie znajdując podstaw do zmiany wydanej decyzji, podtrzymało wydane rozstrzygnięcie w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo w piśmie procesowym z dnia [...] r. A. H.L. A. zarzucił naruszenie art. 10 K.p.a., przez organy obu instancji, w szczególności dotyczącego sposobu zgromadzenia i umożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów. W ocenie skarżącego wydanie decyzji w przedmiotowym postępowaniu, nie oznaczało dla organu I instancji zakończenia postępowania dowodowego w sprawie, bowiem zwrócił się do Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z prośbą o przesłanie listy biegłych z zakresu techniki samochodowej. Aktualnie w aktach sprawy znajduje się opinia techniczna, o której skarżący dowiedział się po zapoznaniu z aktami postępowania sądowego. Rodzi również wątpliwość na jaki użytek sporządzona została opinia mgr inż. D. K. z [...] r. tj. po wydaniu decyzji, która dodatkowo w żadnym razie nie udziela odpowiedzi, czy umieszczenie nośnika reklamowego w konkretnej lokalizacji w jakikolwiek sposób wpłynie na uczestników ruchu drogowego. Zlecając wykonanie ww. opinii organ zaprzeczył również swojemu poglądowi, że to na skarżącym spoczywa ciężar dowodu. Końcowo skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci odpisów szkicu nośnika reklamowego, pisma [...] z dnia [...] r. oraz [...] z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie jego zgodności z obowiązującym prawem, do czego jest uprawniony w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., stosownie do którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem gdy dotknięta ona jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. decyzję organu I instancji. Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja dotknięta jest wadami prawnymi, które skutkują koniecznością jej uchylenia. W tym miejscu należy wskazać, że istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zawartą w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy w pełnym jej zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc, zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Przepis art. 138 Kpa wyraźnie przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego załatwienia sprawy. Decyzja organu II instancji jest więc takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę jest obowiązany poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji. W tym celu bowiem mocą art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanowiono dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić i ustalić to, czego nie zrobił bądź zrobił źle organ I instancji. W ocenie składu orzekającego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując odwołanie A. H.L. A. , nie rozpoznało ponownie sprawy uzyskania przez skarżącego zezwolenia na umieszczenie obiektu – nośnika reklamowego – niezwiązanego z potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej Plac [...] w [...] , działka nr [...] , obręb [...] , lecz ograniczyło się wyłącznie do kontroli decyzji organu I instancji. Co prawda Kolegium wskazało, iż organ I instancji dokładnie wyjaśnił stan faktyczny i prawny oraz należycie uzasadnił decyzję, przez co nie przekroczył granic uznania administracyjnego, nie mniej jednak wszystkie sformułowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące rozstrzygnięcia organu odwoławczego, odnoszą się do reklam umieszczanych w pasie drogowym, a w szczególności na słupach oświetlenia ulicznego w sposób generalny i ogólny, zamiast indywidualnie w odniesieniu do konkretnego nośnika w tym przypadku zlokalizowanego na Placu [...] . Niezależnie od ilości złożonych przez skarżącego wniosków o zezwolenie na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym, do oceny lokalizacji każdego nośnika, oprócz powołania się na ogólne zasady umieszczania takich obiektów w pasie drogowym i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, każdorazowo należy odnieść się indywidualnie do czynników występujących w konkretnym miejscu takich jak: otoczenie, dopuszczalna prędkość i widoczność, natężenie ruchu, lokalizacji znaków oraz zbadać jaka będzie treść, rodzaj czy kolorystyka nośników reklamowych. W tym kontekście stwierdzenie zawarte przez organ w uzasadnieniu decyzji, wskazujące, że "wszystkie postępowania zainicjowane w ostatnim czasie przez skarżącego dotyczyły umieszczenia tablic reklamowych na słupach oświetlenia ulicznego przy głównych ulicach miasta – argumentacja dotycząca zachowania zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego musiała być jednakowa", nie spełnia warunków indywidualizacji. Skoro decyzja odnosi się do konkretnego nośnika reklamy, to organ rozstrzygając sprawę musi mieć na uwadze konkretny stan faktyczny, dotyczący lokalizacji tego konkretnego obiektu. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując niniejszą sprawę naruszyło dyspozycję zawartą w art. 15 i 138 K.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy podda własnej ocenie materiał dowodowy zgromadzony i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia i ponownie rozstrzygnie sprawę. Mając na uwadze, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z uwagi na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, przedwczesne było ustosunkowanie się przez Sąd do kwestii materialnoprawnych wynikających z zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu, podniesionego przez skarżącego w dodatkowym piśmie procesowym, dotyczącego prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie już po wydaniu decyzji, a polegającego na uzyskaniu przez organ opinii D. K. w zakresie oddziaływania na uczestników ruchu drogowego nośników reklamowych umieszczonych na słupach oświetlenia ulicznego, należy wskazać, że opinia ta została sporządzona w dniu 20 kwietnia 2011 r., a zatem przed wydaniem decyzji zarówno przez organ I instancji jak i II instancji. Skarżący miał możliwość zapoznania się z nią w postępowaniu administracyjnym, bowiem jak wynika z akt sprawy pismem z dnia [..] r. został powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego nie skorzystał. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o przeprowadzenie dodatkowego dowodu z dokumentów w postaci szkicu nośnika reklamowego, pisma [...] oraz teatru Współczesnego, bowiem sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powyższe dokumenty nie przyczynią się do wyjaśnienia wątpliwości w przedmiotowej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] , na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.