II SA/Sz 1023/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. W dniu [...] r. A. G. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną żoną E. G. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wójt Gminy B. odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując w uzasadnieniu, że niepełnosprawność E. G. powstała w [...] r., a więc po ukończeniu 25 roku życia. Nadto pozostaje ona w związku z małżeńskim, a współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ argumentował także, że A. G. ma decyzją z dnia [...]r. przyznane bezterminowo prawo do zasiłku dla opiekuna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wójta Gminy B. decyzją z dnia [..] r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję argumentując, że A. G. decyzją Wójta Gminy B. został bezterminowo przyznany zasiłek dla opiekuna w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną. Organ uznał, że podniesiona przez organ I instancji okoliczność, iż niepełnosprawność E. G. powstała po ukończeniu 25 roku życia jak również fakt pozostawania w związku małżeńskim nie mają w tej sytuacji wpływu na odmowę przyznania świadczenia. Wnioskiem z dnia [...] r. A. G. ponownie wystąpił do Wójta Gminy B. z wnioskiem uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna i jednoczesne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący powołał się przy tym na art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a." podnosząc, że gdyby organ chciał mu odmówić przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, to powinien jednocześnie w drodze decyzji odmówić uchylenia decyzji z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wójt Gminy B. odmówił A. G. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podając jako przyczynę odmowy ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna oraz pozostawanie w związku małżeńskim. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji argumentował, że skarżący nie spełnia przesłanek określonych w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), zwanej dalej "u.ś.r.", warunkujących przyznanie świadczenia. Skarżący złożył odwołanie od decyzji Wójta Gminy B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz w całkowitej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego to jest art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, skutkujące odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Poprzez niewłaściwe zastosowanie, skutkujące uznaniem, że zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie świadczenia, to jest posiadanie prawa do zasiłku dla opiekuna. Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji. Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że w sprawie o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego toczyło się postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem przez Wójta Gminy B. decyzji z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia, utrzymanej następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Organ podniósł, że w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym, dotyczącym tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym zostanie rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie zostanie następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. W ocenie Kolegium taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, a zatem organ, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wywiódł A. G. W skardze podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art 105 § 1 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie bezprzedmiotowości postępowania, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnione faktów, na których organ oparł się wydając zaskarżoną decyzję i przyjęcie, że przyczyną odmowy przyznania świadczenia była okoliczność, iż niepełnosprawność jego żony powstała po ukończeniu 25 roku życia. Skarżący podniósł również naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż podstawą wydania decyzji organu I instancji był art. 17 ust. 1 pkt b u.ś.r., podczas gdy przyczyną odmowy przyznania świadczenia był art, 17 ust. 5 pkt 2 lit. a i 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że posiada prawo nabyte do świadczenia pielęgnacyjnego, które zostało mu odebrane. Jednak w jego ocenie w obecnym stanie prawnym, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 i stwierdzeniem niezgodności z Konstytucją RP art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, świadczenie powinno mu zostać przyznane. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych, które zajęły podobne stanowisko. Skarżący w uzasadnieniu skargi zwrócił także uwagę na okoliczność, iż w wydaniu zaskarżonej decyzji wziął udział pracownik organu, który podlegał wyłączeniu z mocy ustawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej i przekazanie jego wniosku z dnia [...] r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego do ponownego rozpoznania, z chwilą prawomocnego uchylenia decyzji organu I instancji z dnia [...] r., nr [...], przyznającej skarżącemu zasiłek dla opiekuna. Jednocześnie skarżący wnosił o rozpoznanie sprawy przez jeden skład orzekający. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. uchylająca decyzję Wójta Gminy B. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji. W pierwszej kolejności należało zatem zbadać, czy zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a., przede wszystkim zaś, czy sprawa rozstrzygnięta decyzją Wójta Gminy B. z dnia [...] r. jest tożsama ze sprawą zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia [...] r. O tożsamości spraw decydują względy podmiotowe i przedmiotowe, a więc tożsamość podmiotu, którego praw bądź obowiązków dotyczy decyzja, a także przedmiotu postępowania, czyli tego, czego sprawa dotyczy, przy czym istotne jest, aby okoliczności, na podstawie których ustalono stan faktyczny nie uległy zmianie. W omawianej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa. Stroną postępowania jest ta sama osoba – A. G., który domaga się przyznania tego samego świadczenia – świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. W tej sytuacji należało dokonać oceny stanu faktycznego, który w tej sprawie również nie uległ zmianie. W tych okolicznościach zasadnym jest twierdzenie, iż sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego została już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją administracyjną. Wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie, w niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, skutkowałoby jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Zatem zasadnie, rozpatrując sprawę w toku instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i uznało, że postępowanie przed organem I instancji jest bezprzedmiotowe. Konsekwencją było umorzenie tego postępowania. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego odnoszącej się do braku tożsamości spraw, wynikającej ze złożenia przez niego, wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, również wniosku o uchylenie decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. W ocenie skarżącego zabieg ten spowodować miał ustanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1b u.ś.r., a w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności tego przepisu z Konstytucją RP w opisanym wyżej zakresie, doprowadzić do przyjęcia, iż spełnia on przewidziane u.ś.r. kryteria, co z kolei umożliwia przyznanie świadczenia. W pierwszej kolejności należało zbadać, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 miał wpływ na sytuację skarżącego, w szczególności zaś, czy stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie, ze względu na moment powstania niepełnosprawności, przesądza o możliwości przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. Art. 17 ust. 1b u.ś.r. stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Dokonując oceny konstytucyjności tej regulacji Trybunał Konstytucyjny przyjął, że ustawodawca może przyjąć odmienne zasady przyznawania świadczeń opiekuńczych, względem opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Wątpliwość budzi jednak takie unormowanie, które prowadzi do zróżnicowania sytuacji opiekunów niepełnosprawnych osób dorosłych i różnicuje sytuację tych opiekunów, w zależności od momentu powstania niepełnosprawności podopiecznego. W ocenie Trybunału z chwilą osiągnięcia przez beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego 18, a w przypadku osób uczących się 25 roku życia, traci konstytucyjne uzasadnienie zróżnicowanie podmiotów sprawujących opiekę nad dorosłymi osobami niepełnosprawnymi, w zależności od kryterium wieku, w którym powstała niepełnosprawność. W szczególności zaś, Trybunał nie znalazł uzasadnienia, dla zróżnicowania wysokości przyznawanych tym podmiotom świadczeń. Oznacza to, że osoby opiekujące się dorosłymi niepełnosprawnymi, powinny być traktowane w taki sam sposób, niezależnie od wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby zaliczonej do kategorii osób dorosłych w rozumieniu u.ś.r. Niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. dotyczy zatem uzależnienia nabycia prawa do świadczenia, od kryterium momentu powstania niepełnosprawności, nie dotyczy natomiast wysokości świadczenia, która może być uzależniona od sytuacji majątkowej ubiegających się o przyznanie świadczenia osób. Trybunał nie podważył bowiem założenia, że okres życia, w którym pojawia się niepełnosprawność, może mieć związek z oceną posiadania przez osobę niepełnosprawną majątku, pozwalającego na samodzielne zapewnienie sobie godziwej egzystencji. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ustawodawca jest zobowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów, niezależnie od istniejącego już w ustawie preferencyjnego traktowania opiekunów niepełnosprawnych dzieci. Oznacza to, że Trybunał nie przesądził jaki model ustalenia świadczeń należy przyjąć, wskazał jedynie, że ustalenie kryteriów, którymi będzie się kierował ustawodawca powinno się odbyć z uwzględnieniem możliwości finansowania świadczeń z budżetu państwa, jak i poszanowaniem poprawnie nabytych praw osób, które korzystają obecnie ze świadczeń w zaufaniu do państwa. Z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wprost wynika, że skutkiem jego wejścia w życie nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. W praktyce oznacza to, że do czasu uchwalenia regulacji uwzględniającej wytyczne Trybunału Konstytucyjnego, brak jest możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom, którym na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. w dotychczasowym brzmieniu prawo do tego świadczenia nie przysługiwało. W ocenie sądu wynika to przede wszystkim z faktu, iż Trybunał Konstytucyjny, przyjmując złożoność sytuacji opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, w szczególności możliwe zróżnicowanie sytuacji majątkowej tych osób, wynikające chociażby z faktu, iż osoby, których niepełnosprawność powstała nie w dzieciństwie, ale na pewnym etapie dorosłego życia, zazwyczaj dysponują własnymi źródłami dochodów, uznał za dopuszczalne określenie kryteriów (jednakowych dla wszystkich potencjalnie uprawnionych), których spełnienie będzie warunkowało zarówno przyznanie prawa do świadczenia jak i jego wysokość. W konsekwencji wyeliminowanie z obrotu prawnego kryterium momentu, w którym powstała niepełnosprawność, nie prowadzi automatycznie do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wszystkim opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych, w takiej samej wysokości. Należy zwrócić uwagę na to, że Trybunał nie dokonał precyzyjnego określenia przesłanek, które ustawodawca powinien wziąć pod uwagę dokonując regulacji stanu prawnego uznanego za niekonstytucyjny. Wskazał jedynie, że w ramach równego traktowania pewnej kategorii podmiotów, dopuszczalne jest określenie kryteriów przyznania świadczenia, których zastosowanie może w konsekwencji doprowadzić do zróżnicowania jego wysokości. Zatem bez wprowadzenia w życie odpowiednich regulacji, dotyczących prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest możliwe przyznanie tego świadczenia wszystkim ubiegającym się opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych w takiej samej wysokości. Naruszałoby to w ocenie sądu zasadę równego traktowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w aktualnym stanie prawnym świadczeniem, które przysługuje skarżącemu jest zasiłek dla opiekuna. W konsekwencji uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna nie powoduje automatycznie nabycia uprawnienia do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest również trafny wyrażony przez skarżącego pogląd, iż zaskarżona decyzja nie uwzględnia jego prawa do wyboru korzystniejszego dla niego świadczenia, bowiem w aktualnym stanie prawnym brak jest takich regulacji, które dawałyby wnioskującemu o przyznanie świadczenia możliwość wyboru pomiędzy zasiłkiem dla opiekuna i świadczeniem pielęgnacyjnym. W tym stanie rzeczy zarzuty odnoszące się do powodów odmowy przyznania świadczenia wskazanych przez organ I instancji nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia podobnie jak przywołane przez Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powody, stanowiące podstawę wydania decyzji przez organ i instancji. Należy również wskazać, że przy rozpatrzeniu sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących wyłączenia pracownika, o których mowa w art. 24 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych wyżej przesłanek nie zachodzi. Skarżący nie wskazał co prawda, o którego pracownika chodzi, jednak z treści skargi należy wnioskować, że chodzi o pracownika organu I instancji, który wydał decyzję o odmowie przyznania świadczenia. W ocenie sądu nie ma podstaw do wywodzenia, że w związku ze złożeniem przez skarżącego kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pracownik powinien podlegać wyłączeniu od udziału w sprawie. Przesłanka wyłączenia, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. dotyczy sytuacji wyłączenia pracownika z udziału w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uczestniczył uprzednio w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, w którym wydano zaskarżoną odwołaniem decyzję. Z tych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.