II SA/Sz 1024/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2009r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G., decyzją z dnia [...]r., Nr [...], na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3, art. 17, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz art. 3, art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 276, poz. 2259), działając z upoważnienia Wójta Gminy G. z dnia [...]r. do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach z zakresu pomocy społecznej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. – przyznał D. S. pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup [...] dla [...]. Organ I instancji – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – na podstawie wywiadu rodzinnego ustalił, że rodzina D. S. składa się z [...] osób, które prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wnioskodawczyni nie pracuje, otrzymuje rentę oraz świadczenia dla rodziny [...], jaką jest dla [...]. Ze względu na stan zdrowia jest zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Konkubent wnioskodawczyni ma orzeczony [...] i posiada uprawnienia do zasiłku stałego. Syn wnioskodawczyni, który opuścił [...], uległ [...], wymaga leczenia, nie posiada własnego dochodu. W dalszej części uzasadnienia, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek celowy nie jest zasiłkiem obowiązkowym i może być przyznany osobie lub rodzinie zgłaszającej się o pomoc po uwzględnieniu jej sytuacji materialnej oraz możliwości finansowych ośrodka. Świadczenia z pomocy społecznej mają charakter uzupełniający i wspomagający. Przyznana pomoc nie zaspokaja wszystkich potrzeb w pełnym zakresie i w pełnej wysokości, bowiem budżet jakim dysponuje Ośrodek jest ograniczony i wynosi [...] zł. Organ I instancji podniósł też, że rodzina wnioskodawczyni zostanie objęta pomocą rzeczową w postaci [...]. D. S. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła, że organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, oraz że kwota przyznanego zasiłku jest zbyt mała. Podniosła, że podczas wywiadu środowiskowego wyjaśniła pracownikom socjalnym, że sama prowadzi gospodarstwo domowe oraz wychowuje [...], dla którego jest ustanowiona [...]. Odwołująca się podniosła, że S. S. mieszka w tym samym budynku, zajmuje osoby [...], z osobnym wejściem. Nie jest Jej krewnym, a tym bardziej konkubentem. Jest osobą obcą i nie dokłada się do domowego budżetu. Pomaga przy wychowywaniu [...], gdy odwołująca się wyjeżdża do lekarza. W ocenie odwołującej się, osoby przeprowadzające wywiad nie słuchały jej wyjaśnień, czego następstwem jest niedorzeczna decyzja. Ponadto nie życzy sobie, aby Ośrodek wmawiał, że żyje ze S. S. w konkubinacie. Odwołująca się podniosła też, że syn prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Zapożycza się, aby mieć na bieżące potrzeby. Jest dorosłym człowiekiem i sam się utrzymuje. Sugestia pracownika socjalnego, aby syn otrzymywał od niej alimenty, świadczy tylko o braku taktu tej osoby. Ponadto podniosła, że skoro organ ustalił, iż rodzina składa się z [...] osób, to powstaje pytanie na co ma przeznaczyć przyznaną pomoc w kwocie [...] zł. W ocenie odwołującej się ośrodek działał opieszale i biurokratycznie, skoro na wydanie decyzji potrzebował aż [...] dni od złożenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , decyzją z dnia [...]r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. S. – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. decyzją z dnia [...]r. przyznał D. S. pomoc społeczną w postaci zasiłku celowego w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup [...]. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że przyznana pomoc jest zbyt niska. Wyjaśniła, że miesięczny dochód rodziny składa się z Jej renty w kwocie [...] zł i pomoc pieniężną w kwocie [...] zł na częściowe pokrycie kosztów utrzymania [...] D. G. w [...]. Decyzja przyznająca pomoc w kwocie [...] zł jest krzywdząca i niesprawiedliwa. Kolegium ustaliło, że D. S. prowadzi [...] gospodarstwo domowe wraz z konkubentem S. S., [...] A. J. i [...] D. G., dla którego ustanowiona jest rodziną zastępczą i z tego tytułu otrzymuje pomoc w kwocie [...] zł. Odwołująca się nie pracuje, otrzymuje rentę w wysokości [...] zł. Wspólnie zamieszkujący syn nie ma własnego dochodu, uległ wypadkowi i wymaga leczenia. Konkubent nie pracuje, ma wstrzymane prawo do zasiłku stałego. Łączny dochód rodziny z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku wynosi [...] zł. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej, kryterium dochodowe czteroosobowej rodziny wynosi [...] złotych. W ocenie Kolegium, decyzja organu I instancji przyznająca zasiłek celowy w kwocie [...] zł z przeznaczeniem na zakup [...] jest zgodna z obowiązującym prawem. Organ odwoławczy podkreślił, że zdaje sobie sprawę, iż przyznana pomoc nie zabezpiecza w pełni potrzeb strony, lecz ani przepisy ustawy o pomocy społecznej, ani też inne unormowania prawne dotyczące udzielenia pomocy ze środków opieki społecznej, nie określają wysokości przyznawanych zasiłków celowych i nie podają kryteriów ustalania tej wysokości. Udzielana pomoc nie zawsze może być przyznana w takiej wysokości, aby mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwala na to ograniczoność środków jakimi dysponuje ośrodek. Pomoc w postaci zasiłku celowego jest świadczeniem nieobowiązkowym, ma charakter uzupełniający i wspomagający. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. S. zarzuciła, że ustalenia, jakich dokonało Kolegium w decyzji z dnia [...]r., są w dalszym ciągu dla strony krzywdzące i nie są adekwatne do stanu faktycznego. Dotyczy to rzekomego prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego ze S. S. oraz synem A. J.. Skarżąca podniosła m.in., że S. S. nie jest Jej konkubentem, a tym bardziej nigdy nie prowadził z nią wspólnego gospodarstwa. Mieszka wprawdzie w tym samym lokalu mieszkalnym, lecz ma osobny pokój z osobnym wejściem i nie dawał nigdy środków pieniężnych na utrzymanie. Natomiast syn A. odkąd stał się pełnoletni sam prowadził gospodarstwo domowe. Od [...]r. syn mieszka u odwołującej się, ponieważ uległ wypadkowi i wymaga opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skarżąca na rozprawie w dniu [...]r. oświadczyła, że S. S. aktualnie nie jest jej konkubentem. Mieszka w domu skarżącej od [...] lat i na początku przez ok. [...] lata był to bliższy związek, ale później S. S. został skazany [...] się nad stroną. Skarżąca podała też, że w dniu [...]r. Sąd Rejonowy w S. orzekł eksmisję S. S. z mieszkania będącego własnością skarżącej, lecz nadal mieszka bo nie ma gdzie się wyprowadzić. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Wynika to z art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego – dalej k.p.a. -, który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Przedmiotem postępowania administracyjnego był wniosek z dnia [...]r. " [...]", zmieniony w dniu [...]r. (k. [...] akt administracyjnych) o pomoc na [...] oraz o możliwość korzystania z darów [...]. Organy prawidłowo zatem zakwalifikowały wnioskowane świadczenie jako zasiłek celowy. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2008r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej stronie może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może zostać przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, także kosztów pogrzebu. W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78, 91 przysługuje : 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osobie samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza 351 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobe w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny", - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 6 pkt 4 i pkt 14 ustawy o pomocy społecznej – użyte w ustawie określenia oznaczają : - dochód rodziny – sumą miesięcznych dochodów osób w rodzinie; - rodzina – osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Jednocześnie, stosownie do art. 3 ust. 1 i 4 cytowanej ustawy, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy. Trafne jest stanowisko organu odwoławczego, że wnioskowana przez skarżącą pomoc przyznawana jest w ramach tzw, uznania administracyjnego, gdyż zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym tzn. organ może go przyznać, ale nie musi. Podkreślić jednak należy, że mimo swobody działania organu w ramach uznania administracyjnego, organ nie jest zwolniony z obowiązku starannego przeprowadzenia postępowania, zgodnego z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym także należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia, które nie może nosić cech dowolności. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością (art. 7 i 77 kpa), przy czym obowiązek ten dotyczy nie tylko ustalenia przesłanek, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, ale również i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do pozostałych okoliczności decydujących o przyznaniu wnioskowanej formy pomocy. Poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z postanowieniami art. 107 § 3 kpa (vide wyrok NSA z dnia 4 października 2002r., sygn.akt ISA 3098/01, LEX nr 83731). Uzasadnienie decyzji z jednej strony ma na celu umożliwienie stronom postępowania poznanie motywów, którymi kierował się organ administracyjny, a z drugiej strony kontrolę rozstrzygnięcia. Brak rozważań w przedmiocie niektórych aspektów faktycznych i prawnych sprawy, w szczególności podnoszonych przez stronę postępowania, uniemożliwia poznanie stanowiska organu w tej kwestii, poddaje w wątpliwość sam fakt rozstrzygania w tym zakresie, a co za tym idzie, wyklucza kontrolę rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny i samą stronę postępowania. Przenosząc powyższe ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę z wniosku skarżącej o przyznanie zasiłku celowego, co najmniej mało wnikliwie a wręcz schematycznie. Odnieść można wrażenie, że organ ten nie zapoznał się dokładnie z treścią odwołania i treścią oświadczeń skarżącej składanych w toku postępowania przed organem I instancji. Lektura uzasadnienia decyzji organu odwoławczego dowodzi, że organ w ogóle nie zajął stanowiska co do zarzutów skarżącej, iż nie pozostaje w konkubinacie ze S. S., oraz że nie prowadzi z nim, a także z synem A. J. wspólnego gospodarstwa. Co więcej, ze sposobu w jakim Kolegium zrelacjonowało treść odwołania można domniemywać, że Organ potraktował argumentację odwołania nad wyraz wybiórczo, koncentrując się na zarzucie, że przyznana pomoc jest zbyt niska. Tymczasem skarżąca konsekwentnie podnosiła w odwołaniu, a następnie w skardze, że organ I instancji niezgodnie ze stanem faktycznym ustalił jej sytuację rodzinną. W szczególności zakwestionowała ustalenie, że prowadzi [...] gospodarstwo domowe, nie zgadzając się do zaliczenia do tego gospodarstwa syna A. i S. S. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tych twierdzeń. Należy wskazać, że każda decyzja opierać się musi na ustaleniach odpowiadających prawdzie, a zatem nie można zbywać milczeniem kwestionowanych przez stronę okoliczności faktycznych, nawet wówczas, gdy ich uwzględnienie w całokształcie okoliczności sprawy nie prowadziłaby do ustaleń dla strony korzystniejszych niż dotychczasowe. Nie trudno jest bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której od prawidłowego ustalenia osób tworzących wspólne gospodarstwo domowe zależało będzie udzielenie określonej formy pomocy w ramach szeroko rozumianej pomocy społecznej, a strona spotka się z zarzutem, że widząc nieprawidłowe ustalenia organu, nie kwestionowała ich we wnoszonym środku zaskarżenia. Dlatego, uchylenie się przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji od oceny wiarygodności twierdzeń skarżącej, uznać należało za naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7,77 § 1 i 11 kpa oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, bowiem organ wydał swoją decyzję co najmniej przedwcześnie, nie wyjaśnił zarzutów strony. W kontekście braku oceny przez organ odwoławczy twierdzeń skarżącej na okoliczność ilości osób prowadzących wspólne gospodarstwo domowe, nie jest możliwe odniesienie się przez Sąd do zarzutu skargi przyznania niewystarczającej pomocy. Z tych względów należało uznać, że powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i na tej podstawie prawnej Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.