II SA/Sz 1027/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2008r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenie należności Funduszu Pracy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku. Starosta decyzją z dnia "[...]" wydaną na podstawie art. 104 Kpa i art. 9 ust. 1 pkt 14 d oraz art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z dnia 20 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) – odmówił H. S. umorzenia należności Funduszu Pracy. Z uzasadnienia decyzji wynika., że w dniu 21 grudnia 2004 r. podpisano, na wniosek H. S., umowę o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w kwocie 11.300 zł. Beneficjent złożył pełne rozliczenie wydatkowania otrzymanej dotacji. Wobec ustalenia, że H. S. nie wywiązał się z wynikającego z umowy obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej w sposób ciągły przez okres co najmniej 12 miesięcy, organ w dniu 25 stycznia 2007 r. wezwał Go do zwrotu dotacji wraz z odsetkami. W dniu 20 lutego 2007 r. H. S. wniósł o odstąpienie od żądania zwrotu otrzymanej pożyczki uzasadniając wniosek złym stanem zdrowia oraz sprawowaniem opieki nad chorą matką. Organ w oparciu o przedłożone przez stronę dowody ustalił, że H. S. prowadził działalność gospodarczą w zakresie transportu taksówkowego, wykazał kwotę przychodu średnio z 3 miesięcy w wysokości "[...]" zł a koszty w wysokości "[...]" zł oraz OC + rejestracja w wysokości "[...]" zł, posiada mieszkanie 36,8m2 zajęte przez komornika oraz samochód Audi 100 z 1987 r. Po zasięgnięciu opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, organ stanął na stanowisku, że skoro wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą, z której osiąga dochody, to nie zachodzi przesłanka z art. 76 ust. 7 pkt 2 w postaci pozbawienia wnioskodawcy niezbędnych środków utrzymania. Przerywając wielokrotnie prowadzoną działalność winien liczyć się z ujemnymi konsekwencjami z tego tytułu w postaci konieczności zwrotu dotacji. W związku z powyższym odmówiono umorzenia dotacji. Nadto organ poinformował stronę o możliwości rozłożenia należności na raty. Od decyzji tej odwołał się H. S., który wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem obowiązującego prawa oraz niezgodnej z § 4 pkt 1 zawartej umowy nr 10/2004 – dotyczącej przyznania jednorazowych środków na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej oraz o wydanie decyzji umarzającej w całości jego należności wobec Funduszu Pracy. W uzasadnieniu odwołania H. S. opisał działania Powiatowego Urzędu Pracy i Prezydenta podejmowane na jego niekorzyść, zakwestionował zasadność żądania zwrotu pożyczki oraz powołał się na swoją trudną sytuację materialną i finansową, z powodu której nie ma możliwości spłacenia przedmiotowej pożyczki. Wojewoda decyzją z dnia "[...]", działając na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 76 ust 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania -utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, jak wynika to z uzasadnienia decyzji, że w dniu 25 stycznia 2007 r. Powiatowy Urząd Pracy wypowiedział stronie umowę zawartą w dniu 21 grudnia 2004 r. Nr 10/2004 o dotację ze środków Funduszu Pracy w kwocie 11.300 zł na podjęcie i prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie usług przewozu osób – usług taxi. Przyczyną wypowiedzenia umowy było niedopełnienie przez stronę jednego z warunków wynikających z § 4 pkt 1 umowy, nakładającego na stronę obowiązek prowadzenia w sposób ciągły działalności gospodarczej przez okres co najmniej 12 miesięcy. Organ wskazał dalej, że zgodnie z treścią art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków. W przypadkach, o których mowa a art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek wymienionych w pkt 1-4. Wojewoda zacytował brzmienie tych przesłanek ustawowych wskazanych w art. 76 ust 7 pkt 1-4 ustawy, po czym stwierdził, że żadna z nich nie wystąpiła, gdyż strona osiąga dochody z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w miesięcznej wysokości "[...]" zł, posiada również składniki majątkowe np. mieszkanie i samochód osobowy. Organ uznał zatem, że zwrot "jednorazowych środków na podjęcie i prowadzenie działalności gospodarczej w kwocie 14.684,35 zł staje się cały czas wymagalny". H. S. wniósł na powyższą decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się jej uchylenia i wydania orzeczenia umarzającego w całości należności wobec Funduszu Pracy wynikające "z obowiązku zwrotu tych środków pieniężnych pomimo, że skarżący pracował i nadal pracuje w sposób ciągły". Uzasadnienie skargi rozwija dwie zasadnicze – zdaniem skarżącego – kwestie. Mianowicie, zawiera szeroko umotywowane stanowisko strony co do braku podstaw – w Jej przekonaniu – do żądania przez Starostę zwrotu udzielonej dotacji z Funduszu Pracy, a ponadto kwestionuje zawartą w decyzji ocenę sytuacji materialnej strony prowadzącą do odmowy umorzenia należności. Podobnej treści argumentacja znalazła się w pismach procesowych (z 7.01.2008 r. i z 1.02.2008 r.) stanowiących uzupełnienie skargi. Wojewoda odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Z treści skargi wynika, że skarżący nie orientuje się jakie są kompetencje sądu administracyjnego i jak się wydaje – utożsamia je z kompetencjami wydziału cywilnego sądu powszechnego. Wobec powyższego niezbędne jest na wstępie wyjaśnienie, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1260 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że nie posiadają kompetencji do rozstrzygania spraw administracyjnych w zastępstwie właściwych organów administracyjnych, a zatem nie wydają decyzji, a jedynie rozstrzygają w kwestii zgodności z prawem (materialnym i procesowym) decyzji ostatecznych poddanych ich kontroli na skutek wniesienia skargi. Wobec tego sąd administracyjny w wyroku nie przyznaje świadczeń (ani ich nie pozbawia), nie nakłada obowiązków administracyjno-prawnych, jak też nie umarza postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej. Funkcja kontrolna sądu administracyjnego przejawia się tym, że w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja w istotny sposób narusza prawo mające zastosowanie w konkretnej sprawie administracyjnej – Sąd taką decyzję eliminuje z obrotu prawnego wydając odpowiednio do rodzaju naruszenia – jedno z rozstrzygnięć wskazanych a art. 145 § 1 pkt 1-3 (uchyla decyzję lub stwierdza jej nieważność albo stwierdza wydanie tego aktu z naruszeniem prawa) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest zgodny z prawem, Sąd oddala skargę na podstawie art. 151 tej samej ustawy określonej w dalszej części jako P.p.s.a. Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji odbywa się według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydanej decyzji, co powoduje, że Sąd nie bierze pod uwagę okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji, nie dokonuje ustaleń za właściwe do tego organy oraz nie kieruje się w orzekaniu okolicznościami pozaprawnymi, a więc takimi, które nie wynikają z przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie. Sąd administracyjny rozstrzyga – jak stanowi to art. 134 § 1 P.p.s.a. – w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Obowiązkiem Sądu jest dostrzeżenie w granicach przedmiotowo – podmiotowych danej sprawy – wszystkich naruszeń prawa, nawet takich, które nie były podnoszone w skardze. Wyżej przedstawione zasady dotyczące kompetencji i sposobu orzekania sądu administracyjnego wyjaśniają dlaczego w niniejszej sprawie sąd nie był władny umorzyć postępowania administracyjnego – o co wnosił skarżący. Zasygnalizowana wyżej zasada rozstrzygania sądu w granicach danej sprawy administracyjnej oznacza zakaz wychodzenia poza problematykę prawną dotyczącą przedmiotu sprawy rozstrzygniętego decyzją, który to przedmiot, w sprawie wszczynanej na wniosek strony, zakreśla żądanie zawarte w jej podaniu. Jak wynika to z akt administracyjnych i co nie jest kwestionowane, wnioskiem z dnia 20 lutego 2007 r. H. S. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy o "odstąpienie od żądania zwrotu otrzymanej dotacji w wysokości 11.300 zł". Wniosek ten sprecyzował w piśmie z dnia "[...]" domagając się "umorzenia w całości otrzymanej dotacji". Z treści powyższych wniosków i późniejszych pism H. S. wynika, że nie zgadzał się on i dalej nie zgadza z żądaniem zwrotu dotacji uważając, że nie wystąpiły okoliczności faktyczne uzasadniające takie żądanie, a z drugiej strony uważa, że jego aktualna sytuacja życiowa, materialna i zdrowotna przemawiają za umorzeniem przez właściwy organ należności z tytułu dotacji podlegającej zwrotowi. W związku z powyższym, podkreślić trzeba, iż kwestia zasadności żądania zwrotu oraz zagadnienie umorzenia należności z tytułu obowiązku zwrotu dotacji, są to przedmiotowo dwie różne sprawy, które nie mogą być rozstrzygane jednocześnie w jednym postępowaniu administracyjnym oraz nie mogą łącznie stanowić przedmiotu rozstrzygania w postępowaniu sądowo-administracyjnym. Wynika to z faktu, że udzielenie omawianej dotacji, aczkolwiek jest czynnością organu administracji publicznej, to jednak w tym przypadku jest to czynność cywilno-prawna zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Materialnoprawną podstawę przyznania bezrobotnemu dotacji z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej stanowi art. 46 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), który od momentu wejścia w życie, do daty zaskarżonej decyzji był wprawdzie nowelizowany (zmiana weszła w życie 1 listopada 2005 r. – Dz. U. Nr 164, poz. 1366, art. 1) jednakże zasada udzielania omawianej dotacji w formie umowy pozostała niezmieniona. Tak więc dotacja z Funduszu Pracy na rzecz bezrobotnego na podjęcie działalności gospodarczej udzielana jest na podstawie umowy pomiędzy Starostą jako udzielającym dotacji, a bezrobotnym jako beneficjentem tej formy aktywizacji zawodowej. Zawarcie umowy jest cywilnoprawną, dwustronną czynnością prawną, a zatem wszelkie roszczenia z niej wynikające nie mogą być dochodzone w trybie administracyjnym (poprzez wydanie decyzji jako jednostronnego, indywidualnego, władczego aktu organu administracji publicznej), lecz właściwym dla rozstrzygnięcia sporów wynikających z takiej zmiany jest sąd powszechny, co zresztą zapisano w § 10 umowy z dnia 21 grudnia 2004 r. dotyczącej udzielenia skarżącemu dotacji na podjęcie działalności gospodarczej. Z powyższych rozważań wynika, że zarzuty i wywody skargi a także dołączone przez skarżącego w postępowaniu sądowym dokumenty, które nie były przedkładane do akt administracyjnych na okoliczność braku podstaw do żądania zwrotu dotacji są bezprzedmiotowe dla sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która wydana została w przedmiocie wniosku o umorzenie należności z tytułu obowiązku zwrotu udzielonej dotacji. Skarga oceniana pod kątem zgodności z prawem decyzji wydanej w powyższym przedmiocie - zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 76 ust. 7 wskazanej wyżej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, starosta może odroczyć termin płatności, lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym stwierdzono lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostająca na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczanie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenie, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków. o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. W świetle powyższego przepisu nie ulega wątpliwości, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu zwrotu dotacji, o której mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 jest podejmowana przez starostę w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może orzec o umorzeniu ale nie ma takiego obowiązku. Powyższa okoliczność nie oznacza jednak całkowitej i niekontrolowanej swobody organu w tej kwestii. Granice przynależnego staroście uznania wyznaczają w tym przypadku ustawowe przesłanki wskazane w omawianym przepisie oraz reguły procedury określone w Kodeksie postępowania administracyjnego w szczególności dotyczące gromadzenia dowodów, ich oceny oraz ustalenia stanu faktycznego. Organ powinien zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wiąże się z powinnością wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 Kpa. Analiza uzasadnień decyzji organów orzekających obu instancji prowadzi do wniosku, że zarówno Starosta jak i Wojewoda uchybili powyższym zasadom prawidłowego prowadzenia postępowania administracyjnego oraz orzekania. Przejawiło się to przede wszystkim w braku inicjatywy organów w zakresie gromadzenia dowodów mogących mieć znaczenie dla ustaleń faktycznych niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem, oraz w dokonaniu pobieżnej analizy dowodów przedłożonych przez stronę oraz naprowadzonych przez nią okoliczności, prowadzącej do wybiórczych ustaleń. Brak pełnych ustaleń w zakresie stanu majątkowego skarżącego, jego stanu zdrowia mającego wpływ na możliwości zarobkowe oraz stanu obciążeń i wydatków uniemożliwia stwierdzenie, że zaskarżona decyzja mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie ustalenie – poza wysokością miesięcznego dochodu uzyskiwanego przez skarżącego z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na wykonywaniu zarobkowego przewozu osób taksówką – wysokości miesięcznych wydatków H. S. związanych z: - eksploatacją samochodu służącego do prowadzonej działalności, - utrzymaniem mieszkania, - kosztami leczenia skarżącego, - ciążącymi na nim obowiązkami spłaty kredytów i innych należności na rzecz osób trzecich, - opieką nad chorą matką. Nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia trzeba bowiem zauważyć, że konieczność ustalenia tego rodzaju okoliczności wynika z akt administracyjnych, w których znajdują się zarówno przedłożone dokumenty jak i pisma strony powołującej się na takie okoliczności, które ujmowane łącznie stoją na przeszkodzie zwrócenia kwoty dotacji. Zdaniem Sądu, za nieporozumienie uznać trzeba argumentację organu odwoławczego, który powołał się na posiadany przez H.S. majątek w postaci mieszkania własnościowego oraz samochodu osobowego jako przesłankę uznania, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku, przy jednoczesnym braku ustalenia przez ten organ czy skarżący z mieszkania tego czerpie dochód (np. z tytułu najmu) oraz z pominięciem faktu, że zarobkowa eksploatacja samochodu, poza tym, że jest jedynym źródłem dochodu skarżącego może dostarczać dochód niewystarczający na pokrycie bieżących wydatków. Niedopuszczalne jest, wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji rozumowanie, które sugeruje możliwość uzyskania przez skarżącego środków poprzez wyzbycie się mieszkania lub samochodu, gdyż prowadzić musiałoby to albo do bezdomności strony albo do powrotu do statusu osoby bezrobotnej. W tym stanie rzeczy należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.