II SA/Sz 1028/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze I. stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. zasadza od Prezydenta Miasta S. na rzecz skarżącego G. B. kwotę [...]złotych [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent Miasta S. ogłosił nabór na wolne stanowisko pracy podinspektora ds. ewidencji należności podatkowych gminy w Wydziale Księgowości w Urzędzie Miasta S.. W treści ogłoszenia zamieszczono osiem wymagań niezbędnych dla kandydatów, w tym m.in. znajomość przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o samorządzie powiatowym, ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy o finansach publicznych, ustawy o rachunkowości, ustawy o opłacie skarbowej, ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego. Wśród wymagań dodatkowych podano doświadczenie w księgowości w jednostkach samorządowych lub jednostkach administracji publicznej oraz radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych, umiejętności analityczne, umiejętności podejmowania decyzji w sposób bezstronny i obiektywny, umiejętność pracy w zespole. W treści ogłoszenia wskazano również opis stanowiska, warunki pracy na danym stanowisku oraz wymagane dokumenty. Na stanowisko pracy wpłynęło pięć ofert. G. B. – w odpowiedzi na ww. ogłoszenie – przedłożył m.in. kopie dokumentu potwierdzającego niepełnosprawność, co w myśl art. 13a ustawy o pracownikach samorządowych daje kandydatowi pierwszeństwo w zatrudnieniu na stanowiskach urzędniczych, o ile znajduje się w gronie osób spełniających wymagania niezbędne oraz w największym stopniu spełniającym wymagania dodatkowe. W dniu [...] sierpnia 2019 r. przeprowadzono rozmowę kwalifikacyjną ze wszystkimi kandydatami. Z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządzono protokół, w którym wskazano, że wybrani zostali trzej kandydaci uszeregowani według spełnienia przez nich kryteriów określonych w ogłoszeniu o naborze, wśród których nie było kandydatów niepełnosprawnych. Podjęto decyzję o zatrudnieniu K. L.. W dniu [...] sierpnia 2019 r. poinformowano o rozstrzygnięciu naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta S., tj. że na stanowisko to wybrana została K. L.. W dniu [...] sierpnia 2019 r. G. B. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na czynność Prezydenta Miasta S. polegającą na pominięciu go w zatrudnieniu w Urzędzie Miasta S. na stanowisku podinspektora ds. ewidencji należności podatkowych gminy w Wydziale Księgowości. Zdaniem skarżącego, w trakcie naboru wykazał się wystarczającą wiedzą za zakresu administracji publicznej, pozwalającą na uzyskanie zatrudnienia na ww. stanowisku pracy. Prezydent Miasta wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako niezasadnej. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 878/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, że za przedmiot skargi uznał informację Prezydenta Miasta o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze, której nie można uznać za czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (tym samym nie podzielił odmiennych poglądów wyrażanych w orzecznictwie). G. B. wniósł na powyższe postanowienie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi na czynność w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 30 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1094/20 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że istota problemu w sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy akty lub czynności podejmowane w toku procesu naboru na wolne stanowisko urzędnicze, w trybie u.p.s., mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Po przeprowadzeniu analizy regulacji u.p.s. Sąd II instancji stwierdził, że postępowanie w przedmiocie naboru jest ciągiem prawem określonych działań i czynności aparatu administracyjnego zwieńczonych rozstrzygnięciem o naborze, które podlega upowszechnieniu. Wskazał, że jak się wydaje intencją G. B. było zaskarżenie wyniku konkursu ogłoszonego w BIP. Wniosek taki można wysnuć z treści skargi do Sądu I instancji. W każdym razie w skardze tej nie ma żadnej wzmianki o tym, jak to przyjęto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że skarżący kwestionuje ogłoszenie o wyniku naboru, a nie wynik naboru. Jeśli jednak Sąd I instancji miał wątpliwość odnośnie przedmiotu zaskarżenia, to powinien ją rozwiać we wskazanym powyżej trybie. W ocenie NSA, przedmiotem skargi G. B. może być rozstrzygnięcie o naborze na wolne stanowisko urzędnicze, jako akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wieńczący procedurę wyłonienia kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze. Przyjąć bowiem można, że w tego rodzaju konstrukcjach prawnych przedmiotem zaskarżenia powinien być "efekt końcowy" owego łańcucha działań prawem przewidzianych, chyba że takiemu rozwiązaniu sprzeciwia się zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu. Według doktryny akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, 3) muszą mieć charakter publicznoprawny 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Lexis Nexis, komentarz do art. 3 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie o naborze spełnia ww. przesłanki aktu. Ma bowiem charakter władczy w tym sensie, że rozstrzyga o tym, który z kandydatów jest najlepszy w stawce ubiegających się o zatrudnienie. Dotyczy sprawy indywidualnej, gdyż określa konkretnych adresatów: "zwycięzcę" i w domyśle "przegranych" w danym postępowaniu konkursowym. Ma charakter publicznoprawny bo, biorąc pod uwagę wcześniejsze rozważania, jest podejmowane w sprawie publicznej i przez organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym. Ponadto dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, bowiem określenie "zwycięzcy" w procedurze naboru daje podstawy, ale nie roszczenie, do zawarcia z nim stosunku pracy i jednocześnie oznacza, że kolejny kandydat na liście naboru może być potencjalnie zatrudniony, jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska (art. 15 ust. 3 u.p.s.). Zdaniem NSA, postępowanie konkursowe w przedmiotowej sprawie zmierzało do wyłonienia kandydata na wolne stanowisko podinspektora ds. ewidencji należności podatkowych gminy w Wydziale Księgowości, było prowadzone w oparciu o przepisy u.p.s. oraz Regulaminu pracy komisji ds. naboru na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta S. stanowiącym załącznik nr [...] do Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2013 r. W świetle poczynionych rozważań uznać należało, że na rozstrzygnięcie Prezydenta S. o naborze przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd II instancji wskazał również, że ponownie prowadząc postępowanie Sąd I instancji zastosuje się do wskazań zawartych w niniejszym postanowieniu, a także zawiadomi o tym postępowaniu kandydata, który wygrał nabór. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zagadnienie dopuszczalności wnoszenia do sądów administracyjnych skarg w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze wzbudza wątpliwości, o czym świadczą m.in. orzeczenia tut. Sądu wydane w podobnych sprawach z udziałem skarżącego (np. postanowienia o sygn. akt: II SA/Sz 1019/19 z dnia 6 marca 2020 r.; II SA/Sz 1064/19 z dnia 29 stycznia 2020 r.; II SA/Sz 6/20 z dnia 27 stycznia 2020 r.; II SA/Sz 1071/19 z dnia 20 stycznia 2020 r.). Tym niemniej, w niniejszej sprawie kwestia ta została ostatecznie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1094/20, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przedmiot zaskarżenia wyczerpuje pojęcie czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) i złożona skarga jest dopuszczalna. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ww. ustawy, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uwzględniając również wykazane przez Naczelny Sąd Administracyjny uchybienie Sądu I instancji polegające na braku powiadomienia o toczącym się postępowaniu drugiego kandydata, który został wybrany w wyniku naboru, zawiadomiono K. L. o toczącym się postępowaniu ze skargi G. B., doręczając jej odpis skargi, odpowiedzi organu na skargę oraz odpis wyroku NSA z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1094/20. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej czynności Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2019 r. w sprawie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze i postępowania poprzedzającego podjęcie tej czynności, celowe jest przypomnienie najistotniejszych zasad przeprowadzenia procedury naboru, które określają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), dalej określanej jako "ustawa". Zasady te zostały uregulowane w Rozdziale 2, zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy". Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy, nabór kandydatów na wolne stanowiska urzędnicze, w tym na kierownicze stanowiska urzędnicze, jest otwarty i konkurencyjny. Przepis ten stanowi realizację konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej, wynikającej z art. 60 Konstytucji RP i ma fundamentalne znaczenie dla całej procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Procedura ta przewiduje zarówno: - wymagania dotyczące upowszechnienia informacji o wolnych stanowiskach urzędniczych, w tym sposób i zakres ogłoszenia o wolnym stanowisku urzędniczym (art. 11 ust. 3, art. 12 i art. 13 ustawy); - reguły działania komisji przeprowadzającej nabór (art. 13a i art. 14 ustawy); - niezbędny zakres i sposób upowszechnienia informacji o wyniku naboru (art. 15 ustawy). Zdaniem Sądu, przepisami wartymi przytoczenia ze względu na istotę przedmiotu sporu są art. 14 i art. 15 ustawy. W myśl art. 14 ust. 1 ustawy, z przeprowadzonego naboru kandydatów sporządza się protokół. Przepis art. 14 ust. 2 ustawy wymaga, aby protokół zawierał: 1) określenie stanowiska, na które był przeprowadzany nabór, liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego nie więcej niż pięciu najlepszych kandydatów wraz ze wskazaniem kandydatów niepełnosprawnych o ile do przeprowadzanego naboru stosuje się przepis art. 13a ust. 2, przedstawianych kierownikowi jednostki; 2) liczbę nadesłanych ofert na stanowisko, w tym liczbę ofert spełniających wymagania formalne; 3) informację o zastosowanych metodach i technikach naboru; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru; 5) skład komisji przeprowadzającej nabór. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy. Według postanowień art. 15 ust. 2 ustawy, informacja, o której mowa w ust. 1 zawiera: 1) nazwę i adres jednostki; 2) określenie stanowiska; 3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego; 4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko. Analizując przedłożoną przez organ dokumentację uprawnione jest stwierdzenie, że nie wszystkie wymogi stawiane przez przepisy ustawy o pracownikach samorządowych odnośnie procedury przeprowadzenia naboru na wolne stanowisko pracy podinspektora ds. ewidencji należności podatkowych w Wydziale Księgowości w Urzędzie Miasta S. zostały spełnione. Zakres dostrzeżonych przez Sąd uchybień nie pozwalał na uznanie, że nabór został przeprowadzony w zgodzie z obowiązującymi przepisami. Skład orzekający w niniejszej sprawie podtrzymuje zaprezentowane we wcześniejszym wyroku z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 817/18 stanowisko odnoszące się do zasadniczych celów uregulowania przez prawodawcę zasad naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Przeprowadzenie naboru ma być otwarte, z poszanowaniem zasad konkurencyjności, zaś dokonanie wyboru ma być jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji. Zasada przejrzystości (transparentności) powinna być zapewniona poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, dzięki którym możliwe jest dokonanie obiektywnej i przejrzystej oceny kwalifikacji merytorycznych kandydatów na określone stanowisko, dokonanie trafnego wyboru kandydata najlepszego i uzasadnienie wyboru w sposób jasny, jawny, przejrzysty i zrozumiały na zewnątrz oraz umożliwiający kontrolę zastosowanej procedury. Realizacja zasady otwartości i transparentności służyć ma jednocześnie wsparciem dla zachowania bezstronności i obiektywizmu w całej procedurze konkursowej, w tym w ocenie kandydatów. Co warte jest również podkreślenia, konkurencyjność naboru wiąże się przy tym z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. Jednym z obowiązkowych elementów protokołu z przeprowadzonego naboru jest zamieszczenie uzasadnienia dokonanego wyboru (art. 14 ust. 2 pkt 4 ustawy). Tymczasem, w protokole z przeprowadzonego naboru kandydatów nie zawarto wyczerpującego uzasadnienia dokonanego wyboru. Ograniczono się wyłącznie do stwierdzenia, że wybrana ostatecznie kandydatka wykazała się najlepszym poziomem wiedzy niezbędnej do prawidłowego wykonywania obowiązków na wskazanym w ogłoszeniu stanowisku, co gwarantuje prawidłowe wykonywanie zadań na przedmiotowym stanowisku. W protokole ponadto, w ramach opisu metod i technik naboru wskazano, że sprawdzono oferty pod względem spełnienia wymagań formalnych określonych w ogłoszeniu o naborze oraz przeprowadzono rozmowę kwalifikacyjną, której celem było nawiązanie bezpośredniego kontaktu z kandydatem, weryfikacja informacji zawartych w ofercie, ocena predyspozycji i umiejętności kandydata gwarantujących prawidłowe wykonywanie powierzonych obowiązków oraz ocena znajomości wskazanych przepisów prawa, obsługi programów finansowo-księgowych, komputera oraz celów zawodowych kandydata. Zastosowano punktową skalę oceny kandydata (0-10 pkt od każdego członka komisji). W wyniku przeprowadzonej rozmowy kwalifikacyjnej trzej kandydaci otrzymali kolejno 28, 24 i 21 punktów, dwaj pozostali, w tym skarżący, – 17 i 14 punktów, które stanowiły (winny stanowić) sumę punktów przyznanych wg. karty oceny kandydatów zawierającej bliżej nieopisane kolumny z przyporządkowanymi punktami. Niezależnie od okoliczności, że suma punktów przyznanych przez wszystkich członków Komisji wskazana w zestawieniu zbiorczym nie zgadza się – w przypadku trzech kandydatów, w tym skarżącego – z sumą punktów zawartych w poszczególnych kartach oceny kandydatów, wskazać należy, że ani z ww. kart oceny kandydatów, ani z protokołu nie wynika konkretnie, za co poszczególni kandydaci otrzymali konkretne punkty, co zdecydowało o ich przyznaniu w takim zakresie, dlaczego skarżącemu nie przyznano punktów w maksymalnej wysokości. Brak wymaganego uzasadnienia przyznanych punktów i dokonanego wyboru w protokole z przeprowadzonego wyboru, czyni ten protokół w zasadzie nieprzydatnym w kontekście celu jego sporządzenia oraz jakiejkolwiek możliwości weryfikowania czynności Komisji pod kątem zachowania zasad konkurencyjności, jej obiektywizmu i transparentności procedury naboru. Kończąca procedurę naboru czynność polegająca na sporządzeniu przez Prezydenta Miasta informacji o wynikach naboru i tym samym o rozstrzygnięciu naboru, poza jednym zdaniem wskazującym, który kandydat został wybrany, i że wykazał się on najlepszym poziomem wiedzy niezbędnej do prawidłowego wykonywania obowiązków na ww. stanowisku, co gwarantuje prawidłowe wykonywanie zadań na przedmiotowym stanowisku, również nie zawiera wymaganego przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy uzasadnienia dokonanego wyboru. Zaniechanie sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia dokonanego wyboru uniemożliwia poznanie motywów, które zdecydowały o wyniku naboru i stoi w oczywistej sprzeczności także z zasadami określonymi w art. 11 ust. 1 ustawy i zasadą transparentności działania instytucji publicznych. Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że objęta skargą czynność Prezydenta Miasta została podjęta z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o pracownikach samorządowych, w szczególności art. 11 ust. 1, art. 14 ust. 2 pkt 4 i art. 15 ust. 2 pkt 4, co uzasadniało stwierdzenie jej bezskuteczności, o czym orzeczono na mocy art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponowne rozstrzygnięcie naboru na wolne stanowisko urzędnicze kończące zapoczątkowaną procedurę naboru, winno nastąpić z uwzględnieniem uwag płynących z niniejszego wyroku.