II SA/Sz 1030/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędzia WSA Arkadiusz Windak /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego I. oddala skargę, II. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego J. G.-G. kwotę [...] złote , obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W dniu [...] r. J. L. złożyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Sekcji Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1-4, art. 5, art. 6 ust. 1-10 i art. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t. z 2001 r., Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.), przyznał J. L. dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, począwszy od [...] r. do [...] r. w wys. [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że z przedłożonych przez wnioskodawczynię dokumentów (z wniosku i deklaracji o dochodach) wynika, że rodzina J. L. spełnia kryteria określone w powołanych w podstawie prawnej decyzji przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych. J. L. złożyła od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołująca się podniosła, że ustalając wysokość dodatku mieszkaniowego bezpodstawnie doliczono do uzyskiwanego dochodu dodatek pielęgnacyjny. Tymczasem dodatek pielęgnacyjny nie powinien być doliczany do dochodów gospodarstwa domowego. Skutkiem takiego działania zawyżono miesięczny dochód i ustalono dodatek mieszkaniowy w zbyt niskiej wysokości. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 3 ust. 3 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając treść dokonanego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powołało się na art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych stwierdzając, że do dochodu nie wlicza się zasiłków pielęgnacyjnych, natomiast dodatek pielęgnacyjny został prawidłowo uwzględniony w dochodach odwołującej się przez organ I instancji. Dalej Kolegium wyjaśniło, że wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 20% dochodów gospodarstwa 1 osobowego. Miesięczny dochód strony wyniósł w okresie 3 miesięcy poprzedzających złożenie wniosku [...] zł. 20% z [...] zł stanowi [...] zł i w takiej wysokości ustawodawca przewidział obciążenie budżetu na wydatki mieszkaniowe. Wydatki na mieszkanie wynoszą [...] zł, różnica między w/w kwotami stanowi dodatek mieszkaniowy: [...] zł – [...] zł = [...] zł i w takiej wysokości dodatek mieszkaniowy został stronie przyznany. Na powyższą decyzję J. L. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podnosząc, że została ona wydana w wyniku błędnej wykładni przepisów dotyczących obliczania dochodu gospodarstwa domowego dla potrzeb ustalenia wysokości dodatku mieszkaniowego. W ocenie skarżącej, analiza przepisów dotyczących zasiłków pielęgnacyjnych oraz przepisów regulujących dodatki pielęgnacyjne w omawianym zakresie (w odniesieniu do osób, które ukończyły 75 lat) wskazuje, że mimo pewnych różnic w nazwie są to świadczenia spełniające identyczną funkcję. To zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się tak jak zasiłków pielęgnacyjnych, również i dodatków pielęgnacyjnych. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia, by świadczenia te przy ustalaniu dochodu na potrzeby dodatku mieszkaniowego traktować w odniesieniu do osoby, które ukończyły 75 lat życia, odmiennie. Na poparcie swego stanowiska J. L. powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1700/02). Odwołując się do wykładni celowościowej art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych skarżąca stwierdziła, że wliczanie dodatku pielęgnacyjnego do dochodu gospodarstwa domowego obliczanego dla potrzeb ustalenia dodatku mieszkaniowego jest bezzasadne. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, w skutek rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] r., postanowieniem z dnia 29 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 1030/07 przyznał J. L. prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie radcy prawnego. Na rozprawie w dniu 17 września 2008 r. reprezentując skarżącą radca prawny J.G.-C. popierając skargę wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, oświadczając, że nie zostały one przez skarżącą uiszczone w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. przeprowadzona według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta odpowiada prawu. Istotą sporu w niniejszej sprawie pomiędzy stronami stała się kwestia zasadności doliczenia przez organ do dochodów gospodarstwa domowego J. L. przy ustalania kwoty dodatku mieszkaniowego, uzyskiwanego przez skarżącą dodatku pielęgnacyjnego. Zasady przyznawania dodatków mieszkaniowych określone zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (j.t. z 2007 r., Dz. U. Nr 35, poz. 219). Ustawa ta uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego od kryterium podmiotowego, stanowiąc w art. 2 katalog osób, którym dodatek ten przysługuje, od kryterium dochodowego (art. 3) oraz od powierzchni lokalu zajmowanego przez osobę uprawnioną (art. 5). Na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w art. 3 ust. 3 prawodawca zdefiniował pojęcie dochodu, uznając zań wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. W dalszej części art. 3 ust. 3 ustawy zawarte zostało enumeratywne wyliczenie świadczeń, których nie wlicza się do dochodu. Są to: świadczenia pomocy materialnej dla uczniów, dodatek dla sierot zupełnych, jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, dodatek z tytułu urodzenia dziecka, pomoc w zakresie dożywiania, zasiłek pielęgnacyjny, zasiłek okresowy z pomocy społecznej, jednorazowe świadczenie pieniężne i świadczenie w naturze z pomocy społecznej, dodatek mieszkaniowy oraz zapomogi pieniężne, o których mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r. Wobec takiej treści art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych i sformułowanej w nim definicji legalnej dochodu, za nieuzasadnione Sąd uznał prezentowane przez skarżącą stanowisko, zgodnie z którym, do dochodu nie powinien podlegać wliczeniu dodatek pielęgnacyjny. W cytowanym wyżej art. 3 ust. 3 ustawy, wśród możliwych do odliczenia od dochodu świadczeń nie został wymieniony dodatek pielęgnacyjny. Odnosząc się do powołanego w uzasadnieniu skargi stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaprezentowanego w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r., sygn. akt I SA 1700/02 należy zauważyć, że wyrok ten został wydany przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. K 16/03, (OTK-A 2004/7/68), uznał, że art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje wliczanie dodatków pielęgnacyjnych do dochodu przy ubieganiu się o dodatek mieszkaniowy, jest zgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, m.in., że przy ustaleniu dochodu dla ustalenia prawa i wysokości dodatku mieszkaniowego nie można uznać, że zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny powinny być traktowane jednakowo. Świadczenia te są bowiem wypłacane na podstawie odrębnych ustaw. Dodatek pielęgnacyjny jest wypłacany na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.) i przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty ex lege w przypadku, gdy spełnione są przesłanki ustawowe (niezdolność do samodzielnej egzystencji albo ukończone 75 lat). Natomiast zasiłek pielęgnacyjny jest wypłacany na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i jest świadczeniem z zaopatrzenia społecznego finansowanym w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Jest on przyznawany osobie, która nie ma ustalonego prawa do emerytury lub renty, a przesłanką jego uzyskania jest uprzednie orzeczenie o niepełnosprawności (ustalenie niezdolności do samodzielnej egzystencji lub osiągnięcie 75 lat). Ponadto, Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej o zasadności dokonania wykładni celowościowej definicji dochodu w kontekście postanowień art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wedle której dodatek pielęgnacyjny, jako świadczenie o charakterze zbliżonym do zasiłku pielęgnacyjnego, nie powinien być uwzględniany przy ustaleniu dochodu na potrzeby obliczenia dodatku mieszkaniowego. Pomimo, że podobne stanowisko prezentowane jest również w niektórych z orzeczeń sądów administracyjnych (np. w wyroku NSA z 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 744/06), to w ocenie składu orzekającego wyłączenie z dochodów gospodarstwa domowego dodatku pielęgnacyjnego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i jest contra lege. Jak trafnie przypomniał to Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 5 listopada 2001 r., T 33/01 (OTK-B 2002/1/47), przy wykładni przepisu w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową Ta reguła ma zastosowanie zwłaszcza wtedy, gdy wykładane pojęcie ma charakter definicji. Wprawdzie nie oznacza to, że granica wykładni językowej jest bezwzględna. Dla przekroczenia tej granicy i zastosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która spowoduje odmienne od językowego znaczenia normy prawne, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnej. Jednakże zasada wykładni ustaw z Konstytucją nie może prowadzić do podważenia jednoznacznego rezultatu wykładni językowej. Wykładnia językowa art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowy daje jednoznaczny wynik, nie pozostawiając wątpliwości co do definicji dochodu jak i wymienionych enumeratywnie, na zasadzie wyjątków, świadczeń nie wchodzących w skład dochodu. W takim przypadku stosowanie wykładni celowościowej stało się nieuzasadnione. Skład orzekający w pełni podziela w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 194/07 (publ. w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA), w którym stwierdzono, m.in., że osoba uprawiona do zasiłku pielęgnacyjnego nie ma prawa do emerytury lub renty i jest w sytuacji finansowej znacznie gorszej od osoby otrzymującej dodatek pielęgnacyjny, który jest dodatkiem do emerytury lub renty. Ustawodawca wyłączając zasiłek pielęgnacyjny z dochodu, od którego zależy prawo i wysokość dodatku mieszkaniowego, a włączają do niego dodatek pielęgnacyjny, wyrównał szanse do otrzymania w miarę równych dodatków mieszkaniowych osób najuboższych, otrzymujących świadczenia socjalne z osobami otrzymującymi stałe świadczenie emerytalne bądź rentowe. Wychodząc poza zarzuty skargi, do czego Sąd jest zobowiązany na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skład orzekający nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, które skutkowałyby uwzględnieniem skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dokonało prawidłowych ustaleń faktycznych oraz obliczeń kwoty należnego dodatku mieszkaniowego przedstawiając w decyzji sposób wyliczenia dodatku i uzasadniając wydaną decyzję w sposób wyczerpujący postanowienia art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skoro wydana decyzja nie narusza prawa, skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, o czym orzekł na podstawie art. 151 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku wydano w oparciu o art. 250 powołanej ustawy a wysokość wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej ustalono z uwzględnieniem §14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i w granicach określonych przez §15 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).