II SA/Sz 1031/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Rady Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za nabycie prawa własności nieruchomości oraz wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu nabycia prawa własności. oddala skargę Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] r. w sprawie odpłatności za nabycie prawa własności nieruchomości oraz wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu nabycia prawa własności przez dotychczasowych użytkowników i współużytkowników wieczystych, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy miasto [...]. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miasta [...], powołując się art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.) i art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 281, poz. 2782 ze zm.), ustanowiła opłatę za nabycie przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przysługującego osobom fizycznym, o których mowa w ustawie z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy miasto [...], przy zastosowaniu art. 67 ust. 1 w związku z art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz wyraziła zgodę udzielenie bonifikaty od tej opłaty, ustalając zasady udzielania bonifikaty i uiszczania ustalonej opłaty. Wojewoda [...] uznał, że uchwała w sposób istotny narusza powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy prawa oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Organ nadzoru stwierdził też, że ustawa z dnia [...] r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości nie daje radzie gminy żadnych uprawnień do ustalania opłat za nabycie w przewidzianym w tej ustawie trybie przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości gminnych zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne. Ponadto Wojewoda zaznaczył, że ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności dotyczy nabycia przez dotychczasowych użytkowników wieczystych prawa własności z mocy prawa i do sytuacji w niej uregulowanych nie mają zastosowania wskazane w uchwale przepisy art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania ceny sprzedaży nieruchomości i stosowania bonifikat. W skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miasta [...] wniosła o jego uchylenie. Zdaniem Prezydenta Miasta [...] okoliczność, że w ustawie z 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, nie przewidziano dla gminy wyraźnego uprawnienia do ustalenia opłat za nabycie w przewidzianym w ustawie trybie prawa własności nie rodzi domniemania, iż nabycie ma charakter nieodpłatny. Zagadnienie nieodpłatności nabycia przez wieczystych użytkowników prawa własności pozostaje w związku z ostatnią nowelizacją art. 1 ust.1 ustawy wprowadzoną przez art. 15 ustawy z 11 kwietnia 2003r. o kształtowaniu ustroju rolnego /Dz.U. z 2003r. Nr 64, poz. 592/. Według skarżącego istotą wprowadzonej zmiany było poszerzenie w stosunku do funkcjonującego poprzednio uregulowania obszaru, na którym zlokalizowane są nieruchomości mające być przedmiotem uwłaszczenia, a także swoista modyfikacja sposobu nabycia własności nieruchomości przez użytkownika wieczystego, gdyż w miejsce przysługującego dotychczas wieczystym użytkownikom "roszczenia o nieodpłatne nabycie prawa własności" wprowadzono "nabycie z mocy prawa własności nieruchomości". Dalej Prezydent [...] zaznacza, że wykładnia literalna art. 1 ust.1 ustawy nie wprowadza obowiązku wnoszenia jakichkolwiek opłat przez wieczystego użytkownika ale ustawodawca nie sprecyzował też prawa, z którego, wieczyści użytkownicy mogliby wywodzić nieodpłatność nabycia własności nieruchomości. Wobec zaniechania ustawodawcy w zakresie rozstrzygnięcia kwestii odpłatności czy też nieodpłatności nabycia prawa własności dopuszczalne i uzasadnione było uregulowanie powyższych kwestii w mającym charakter źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które go ustanowiły w akcie prawa miejscowego. Nadto skarżący wywodzi, że nieodpłatne nabycie prawa własności jest rozwiązaniem niekonstytucyjnym co wynika z wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego /wyroki TK z 15 grudnia 1997r. K 13/97 oraz z 24 marca 1998r. sygn. akt 40/97. Jednostka samorządu terytorialnego, w ramach przyznanej jej w ustawie zasadniczej samodzielności, na skutek istniejącej luki w prawie, wprowadziła w oparciu o przysługujące jej kompetencje regulacje niejako uzupełniającą przepisy ustawowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna. Prawo miejscowe stanowi integralną część obowiązującego w Polsce systemu prawa . Są to akty prawa powszechnie obowiązującego stanowione przez organy samorządu terytorialnego /a także przez organy administracji rządowej/, obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z regulacją konstytucyjną akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły /art. 87 i 94 Konstytucji/. Akty prawa miejscowego mają też charakter abstrakcyjny i generalny. Określają więc adresata poprzez wskazane cech, a abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywanie, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach /p. Prawo miejscowe samorządu terytorialnego Dorota DĄBEK Oficyna Wydawnicza Branta Bydgoszcz Kraków 2003/. W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała dotyczy tematyki, która regulowana jest przepisami prawa miejscowego. W myśl zasady państwa prawa wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Treść regulacji konstytucyjnej wskazuje, że podstawą prawną stanowienia aktów praw miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Zasada ta znajduje też odzwierciedlenie w treści art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego. Trafnie zauważa organ nadzoru, że ustawa nie zawierała upoważnienia dla rady gminy w sprawach objętych uchwałą do nakładania określonych opłat za nabycie własności nieruchomości. Sąd nie podziela też stanowiska skarżącego, że prawdopodobna niekonstytucyjność ustawy z 26 lipca 2001r. o nabywaniu przez użytkowników /.../, jest wystarczającą przesłanką, aby lukę prawną wypełnić przepisami prawa miejscowego. Organem, który orzeka o zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej aktów prawnych jest Trybunał Konstytucyjny i czyjekolwiek przekonanie o niekonstytucyjności /nawet rozsądnie uzasadnione/ ustawy nie może być podstawą aby z tego wywodzić skutki prawne w postaci np. tworzenia przepisów prawa miejscowego. Rada nie może domniemywać swojej delegacji do uchwalenia przepisów prawa miejscowego. Ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności zobowiązującą wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą gminę do stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy tylko na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpatrywanej sprawie w ocenie sądu brak było ustawowego upoważnienia aby podjąć uchwałę z 30 marca 2005r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.