II SA/Sz 1035/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Szczecinie sprawy ze skargi Spółki A. na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. nr XVI/219/12 w przedmiocie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 oddala skargę Uchwałą Nr XVI/219/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 podjętej na podstawie art. 15 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ), ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 9 sierpnia 2012 r., Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego określił w § 1 cztery regiony gospodarki odpadami komunalnymi w Województwie Zachodniopomorskim tj. - region szczeciński, w skład którego wchodzą następujące gminy: Banie, Barlinek, Bielice, Boleszkowice, Cedynia, Chojna, Choszczno, Dobra Szczecińska, Dobrzany, Dolice, Goleniów, Gryfino, Ińsko, Kobylanka, Kołbaskowo, Kozielice, Krzęcin, Lipiany, Marianowo, Mieszkowice, Moryń, Myślibórz, Nowe Warpno, Nowogródek, Pełczyce, Police, Przelewice, Pyrzyce, Recz, Stare Czarnowo, Stara Dąbrowa, gmina miejska Stargard Szczeciński, gmina wiejska Stargard Szczeciński, Suchań, Szczecin, Trzcińsko Zdrój, Warnice, Widuchowa; - region CZG RXXI, w skład którego wchodzą następujące gminy: Brzeżno, Chociwel, Dobra Nowogardzka, Drawsko Pomorskie, Dziwnów, Golczewo, Gryfice, Kamień Pomorski, Karnice, Maszewo, Międzyzdroje, Nowogard, Osina, Ostrowice, Płoty, Przybiernów, Radowo Małe, Resko, Rewal, Stepnica, Świerzno, Świnoujście, Trzebiatów, Węgorzyno, Wierzchowo, Wolin, Złocieniec; - region koszaliński, w skład którego wchodzą następujące gminy: Będzino, gmina miejska Białogard, gmina wiejska Białogard, Biesiekierz, Bobolice, gmina miejska Darłowo, gmina wiejska Darłowo, Dygowo, Gościno, Karlino, gmina miejska Kołobrzeg, gmina wiejska Kołobrzeg, Koszalin, Malechowo, Manowo, Mielno, Polanów, Postomino, Sianów, Siemyśl, gmina miejska Sławno, gmina wiejska Sławno, Świeszyno, Tychowo, Ustronie Morskie; - region szczecinecki, w skład którego wchodzą następujące gminy: Barwice, Biały Bór, Bierzwnik, Borne Sulinowo, Brojce, Czaplinek, Człopa, Drawno, Grzmiąca, Kalisz Pomorski, Łobez, Mirosławiec, Połczyn-Zdrój, Rąbino, Rymań, Sławoborze, Szczecinek, Świdwin, Tuczno, gmina miejska Wałcz, gmina wiejska Wałcz . W § 2 uchwały Sejmik określił dla regionu szczecińskiego – podając nazwę, położenie i zarządcę konkretnej instalacji - istniejące instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, planowane regionalne instalacje oraz istniejące instalacje zastępcze W § 3 uchwały Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego określił (w sposób jak w powyżej) dla regionu CZG RXXI gospodarki odpadami tzw. planowane regionalne instalacje oraz istniejące instalacje zastępcze. Dla regionu koszalińskiego organ określił w § 4 uchwały istniejące regionalne instalacje wymieniając w podpunktach instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w Korzyścienku (zarządca Miejski Zakład Zieleni, Dróg i Ochrony i Środowiska Kołobrzeg Sp. z o. o.), instalację mechaniczno -biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w Sianowie (zarządca Spółka A.), składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w S. (zarządca Spółka A.) oraz kompostownię odpadów ulegających biodegradacji w S. Jako planowane regionalne instalacje organ określił instalację termicznego przekształcania odpadów komunalnych w K. - zarządca Gmina Miasto kompostownię odpadów ulegających biodegradacji Gwiazdowo - zarządca Spółka B. Jako istniejące instalacje zastępcze organ wymienił składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne G. , a jako planowane instalacje zstępcze - instalację mechanicznego przetwarzania odpadów komunalnych Spółka B. W § 5 uchwały Sejmik określił istniejącą instalację do przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu szczecineckiego tj. składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Mirowie, Rymań -zarządca S. oraz planowane regionalne instalacje wskazując instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w Mirosławcu - zarządzający Spółka C. instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych - zarządca E. , instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w Mirowie, Rymań - zarządca S. , instalację mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych Wardyń Górny, Połczyn-Zdrój - zarządca Spółka D. składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w M. , kompostownię selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów w S. - zarządca P. , kompostownia odpadów zielonych selektywnie zebranych. Jako istniejące instalacje zastępcze w tym regionie organ wymienił składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w T. - zarządca P. , składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w W. - zarządzający Z. i kompostownię odpadów zielonych i innych bioodpadów w Mirowie, Rymań -zarządca S. W uzasadnieniu uchwały organ podał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1,2,3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tj. Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243) wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania stanowiącą akt prawa miejscowego, która określa: - regiony gospodarowania odpadami komunalnymi, - regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, - regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. Organ wskazał również, że na terenie Województwa nie występują regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska. Pismem z dnia [...] r. (wniesionym do organu w dniu [...] r.) S. , działając na podstawie art. 90 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590) w związku z ustawą z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185 poz. 1243), wezwała Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie lub odpowiednio stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVI/219/12 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018 - 2023 w całości, w związku z naruszeniem: - art. 9 ust. 2 i art. 14 ustawy o odpadach oraz art. 16 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. Urz. UE z 22 listopada 2008 r. nr L 312/3); - art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach, -art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2011 r., Nr 152, poz. 897), -art. 15 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 14 b ustawy o odpadach, - art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 199, poz. 1227). W odpowiedzi na powyższe wezwanie Sejmik Województwa poinformował o przekazaniu tego pisma do Komisji Gospodarki, Infrastruktury i Ochrony Środowiska Sejmiku Województwa Pismem z dnia [...] r. S. wniosła, na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr XVI/219/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 -2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023 wskazując na naruszenie zaskarżoną uchwałą następujących przepisów: - art. 9 ust. 2 i art. 14 ustawy o odpadach oraz art. 16 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE z 22 listopada 2008 r. nr L 312/3); - art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach , - art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 r., nr 152 poz. 897), - art. 15 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 14 b ustawy o odpadach, - art. 9 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej uchwały. Na wstępie uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że przedmiotowa skarga została wniesiona w terminie oraz że poprzez podjęcie przedmiotowej uchwały naruszony został jej interes prawny jako podmiotu, którego podstawową działalnością jest odbiór i transport odpadów oraz jako właściciela Zakładu Zagospodarowania Odpadów w M. w gminie R.. Następnie skarżąca podniosła, że zdefiniowana w art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach zasada bliskości gwarantuje podmiotom znajdującym się najbliżej miejsc powstawania odpadów prawo do ich odbierania i transportu. Wskutek nieuzasadnionego kształtu podziału województwa zachodniopomorskiego na regiony S. nie będzie mogła odbierać odpadów z miejsc położonych najbliżej posiadanego przez nią składowiska. Naruszenie zasady bliskości poprzez stworzenie nadmiernych dystansów pomiędzy miejscem wytworzenia odpadów, a miejscem składowania wywiera bezpośredni skutek na ilość odpadów, które przyjmuje składowisko w Rymaniu. Uwzględnienie przez Sejmik w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów składowiska w Sianowie niezgodnie z przepisami art. 14 ust. 8 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach również wpłynęło na określenie sytuacji prawnej spółki. Przyjmując bowiem, iż składowisko w S. nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami dla instalacji regionalnej, w dużym regionie koszalińskim nie będzie żadnej instalacji posiadającej status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Taką funkcję mogłoby z kolei pełnić składowisko w R. , jego moce przerobowe kilkukrotnie przekraczają zapotrzebowanie w regionie szczecineckim, do którego składowisko to zostało przypisane. Natomiast wskutek naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw naruszono ustanowioną w tym przepisie zasadę kontynuacji zapewniającą spółce posiadającej instalację do przetwarzania odpadów komunalnych uwzględnienie jej w zaskarżonej uchwale w kształcie zbliżonym do tego, w którym dotychczas funkcjonowała. Zdaniem skarżącej uchwałodawca, odcinając Składowisko w R. od dotychczasowego rynku, w istocie wypaczył cel powyższego przepisu, uniemożliwiając prowadzenie jej działalności gospodarczej w sposób zbliżony do stanu sprzed wejścia w życie tej uchwały. Z kolei naruszenie art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów miało dla S. bezpośredni skutek, poprzez uniemożliwienie prowadzenia działań konkurencyjnych w wyniku antykonkurencyjnego podziału rynku. W wyniku naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa doszło do podjęcia przez Sejmik uchwały, która wykonuje Plan, z kolei którego projekt został opracowany niezgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w szczególności niezgodnie z jej art. 42. W związku z takimi działaniami Sejmiku – według skarżącej - zostało naruszone jej prawo do uzyskania odniesienia do uwag jakie wniosła podczas konsultacji społecznych. Brak uzasadnienia spełniającego przesłanki wymienione w powyższym przepisie może świadczyć o nie rozpatrzeniu jej uwag, co przyczyniło się do niekorzystnego dla skarżącej ostatecznego kształtu zaskarżonej uchwały. Dalej w uzasadnieniu skarżąca podała, że zgodnie z art. 9 ust. 2. ustawy o odpadach, odpady, które nie mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu ich powstawania, powinny być, uwzględniając najlepszą dostępną technikę lub technologię, o której mowa w art. 143 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przekazywane do najbliżej położonych miejsc, w których mogą być poddane odzyskowi lub unieszkodliwione. Przepis ten jest wykonaniem art. 16 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. W ocenie skarżącej, Sejmik Województwa w sposób oczywisty naruszył wyrażoną w wyżej wymienionych przepisach zasadę bliskości, będącą podstawową zasadą gospodarki odpadami w Unii Europejskiej, w tym w Polsce. Wymóg uwzględnienia zasady bliskości podczas tworzenia planów gospodarki odpadami wynika wprost z art. 14 ustawy o odpadach. Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz podejmowana razem z nią uchwała w sprawie planu stanowią niejako formułę organizacyjną realizującą wskazane powyżej cele i zasady dotyczące postępowania z odpadami. Treść zaskarżonej uchwały pozostaje natomiast w oczywistej sprzeczności z wyżej wspomnianymi zasadami. Zgodnie z uchwałą, przebieg granic regionu szczecineckiego został wyznaczony w taki sposób, że granica z regionem koszalińskim przebiega w odległości ok. 13 km od składowiska odpadów w R., a granica z regionem CZG RXXI w odległości ok. 25 km od tego składowiska. Prowadzone przez S. składowisko, umiejscowione zostało na krańcu regionu szczecineckiego, z trzech stron otoczone jego granicą. W konsekwencji, przebieg granic regionu szczecineckiego uniemożliwia składowisku w R. przyjmowanie odpadów z najbliżej położonych gmin co stanowi całkowite odejście od zasady bliskości, a usytuowanie go w odizolowanym trójkącie od innych instalacji przypisanych do regionu szczecineckiego utrudnia odbiór odpadów z regionu szczecineckiego. Organy Województwa tworząc Plan i kolejno podejmując uchwałę w sprawie jego wykonania powinny przestrzegać zasady bliskości poprzez tworzenie regionów gospodarki odpadami w sposób umożliwiający uniknięcie tworzenia nadmiernych dystansów pomiędzy miejscem wytworzenia odpadów, a miejscem ich odzysku lub unieszkodliwienia. Nadto z niewiadomych przyczyn gminy Białogard, Gościno, Karlino, Siemyśl, Dygowo, Kołobrzeg, umieszczone w koszalińskim regionie gospodarki odpadami, są położone bliżej Składowiska w R., niż pełniącego funkcję regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w regionie koszalińskim składowiska znajdującego się w Sianowie. Odległość pomiędzy składowiskiem w Rymaniu (region szczecinecki) a Kołobrzegiem (region koszaliński) wynosi zaledwie 34 km podczas gdy odległość pomiędzy Kołobrzegiem (region koszaliński) a składowiskiem w Sianowie (głównej instalacji, która ma obsługiwać region koszaliński, która zresztą - zdaniem Skarżącej - nie spełnia wymogów regionalnej instalacji) wynosi 53 km, odległość pomiędzy składowiskiem w Rymaniu a umieszczonym w regionie szczecineckim Białym Borem wynosi 97 km. Naruszenie zasady bliskości jest tym bardziej nieuzasadnione, iż w wyniku dokonanego podziału województwa zachodniopomorskiego na regiony gospodarki odpadami komunalnymi do 2027 r. Składowisko w Rymaniu zapełni się w ok. 18,6 %, natomiast istniejąca pojemność składowiska w Sianowie, co stwierdzono również w Planie, wystarcza zaledwie na pięć lat. Nawet planowana rozbudowa składowisk w regionie koszalińskim (bez podania horyzontu czasowego) nie będzie wystarczać na składowanie wszystkich odpadów, które według prognoz zostaną wytworzone do 2027 r. Przyjęty w zaskarżonej uchwale kształt regionów gospodarki odpadami stanowi zaprzeczenie założeniu o samowystarczalności regionów, które powinno przyświecać procesowi tworzenia podziału województwa na regiony. Ponadto do naruszenia przez Sejmik art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach doszło poprzez umieszczenie w wykazie regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w koszalińskim regionie gospodarki odpadami komunalnymi instalacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w Sianowie zarządzanego przez P. pomimo, iż nie spełnia ono wymagań przewidzianych w art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach. Składowisko odpadów w Sianowie nie wypełnia definicji regionalnej instalacji z uwagi na nie spełnienie przez nie wymagań dotyczących wystarczalności i pojemności na okres 15 lat. Zgodnie z informacjami zamieszczonymi w Planie (strona 186 Planu) liczba mieszkańców regionu koszalińskiego wynosi 349 349. Z kolei ilość wytwarzanych odpadów w tym regionie oszacowano na 114 162,3 Mg rocznie (strona 186 Planu). Z powyższego wynika, iż średnio 1 mieszkaniec regionu koszalińskiego wytwarza około 326,7 kg odpadów rocznie co daje - dla 120 000 mieszkańców - ilość 39 204 Mg odpadów rocznie, którą to ilość musi przerobić instalacja regionalna MBP. Przyjmując założenie wynikające z doświadczeń technologicznych, że minimum 50% odpadów kierowanych do instalacji MBP jest następnie przetwarzanych w procesie stabilizacji, do składowania na składowisko - po procesie stabilizacji - będzie przekazywane 19 602 Mg odpadów rocznie. Wobec tego regionalna instalacja będąca składowiskiem powinna przyjmować odpady po stabilizacji w procesie MBP w ilości wynoszącej 294 030 Mg w okresie 15 lat. Wskazane w Planie składowisko posiada natomiast pojemność 209 507,5 m3 co umożliwia temu składowisku składowanie jedynie 251 409 Mg odpadów przez okres 15 lat (biorąc pod uwagę wskaźnik ciężaru objętościowego stabilizatu 1.2 Mg/m3 co wynika z przyjętych w Planie danych (strona 169 Planu). Naruszenie przez Sejmik art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach i zakwalifikowanie składowiska w Sianowie jako instalacji regionalnej ma istotne znaczenie dla określenia sytuacji prawnej S. Posiadane przez S. Składowisko w R. mogłoby być - przy założeniu połączenia regionu szczecineckiego i koszalińskiego jak wnioskowano w ramach uwag zgłaszanych w stosunku do projektu Planu w procedurze konsultacji - regionalną instalacją dla 1 dużego regionu składającego się z gmin wchodzących obecnie w skład regionu szczecinieckiego oraz koszalińskiego. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione biorąc pod uwagę wielkość składowiska w R., jego moce przerobowe i możliwości jego funkcjonowania w czasookresie. Stworzenie dwóch mniejszych regionów (szczecineckiego oraz koszalińskiego) spowoduje konieczność budowy (rozbudowy) składowiska w Sianowie i Gwiazdowie oraz pozyskania odpowiednich funduszy na ten cel, co z kolei przełoży się na wzrost kosztów obsługi mieszkańców. Następnie skarżąca wskazała, że art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw nakazuje uwzględnienie w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami funkcjonujących na terenie województwa instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Zdaniem skarżącej powyższy przepis został naruszony poprzez nieuwzględnienie obszaru funkcjonowania Składowiska w Rymaniu przed podjęciem zaskarżonej uchwały. Przy ustalaniu granic regionów gospodarowania odpadami Sejmik Województwa Zachodniopomorskiego nie mógł abstrahować od dotychczasowego funkcjonowania instalacji przetwarzania odpadów komunalnych, co w istocie zrobił ustalając granice regionów gospodarowania odpadami w sposób uniemożliwiający przyjmowanie odpadów przez Składowisko w Rymaniu od dotychczasowych dostawców oraz uniemożliwiając odbiór odpadów z dotychczasowego obszaru. Zasadne jest zastosowanie szerszej interpretacji, zgodnie z którą art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw ustanawia zasadę kontynuacji i jest uprawnieniem zapewniającym dotychczasowym instalacjom do przetwarzania odpadów komunalnych uwzględnienie ich w Planie oraz kolejno w uchwale w sprawie wykonania Planu w kształcie zbliżonym do tego, w którym dotychczas funkcjonowały, o ile spełniają one wymagania ustanowione dla regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych Nadto Sejmik Województwa dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o odpadach oraz art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepisy te nakazują Sejmikowi podejmowanie działań, w tym podejmowania uchwał jedynie na podstawie i zgodnie z przepisami prawa. Z kolei podjęta przez Sejmik zaskarżona uchwała będąca aktem prawa miejscowego stanowi w istocie wykonanie Planu opracowanego i przyjętego niezgodnie z zapisami art. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 14 b ustawy o odpadach, który nakazuje stosowanie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami. W art. 8 ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Konwencji sporządzonej w Aarhus w dniu 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r., nr 78, poz. 706) Polska zobowiązała się do promowania rzeczywistego udziału społeczeństwa, na odpowiednim etapie i gdy wszystkie warianty są jeszcze możliwe, w przygotowywaniu przez władze publiczne przepisów wykonawczych i innych powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, które mogą mieć znaczące oddziaływanie na środowisko. Rezultaty udziału społeczeństwa brane powinny być pod uwagę tak dalece, jak to jest możliwe. Naruszenie wyżej wymienionych przepisów miało miejsce poprzez brak uzasadnienia przyczyn, dla których uwagi dotyczące projektu "Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018 - 2023" przedstawionego do konsultacji w miesiącu kwietniu 2012 r., zgłoszone przez S. pismem z dnia [...] r. nie zostały wzięte pod uwagę podczas opracowywania Planu. Sejmik Województwa w uchwale w sprawie uchwalenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 - 2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018 - 2023 zaniechał obowiązku wskazania przyczyn, dla których nie uwzględnił uwag S. i w żaden sposób nie ustosunkował się do zaproponowanych wariantów podziału województwa zachodniopomorskiego na regiony gospodarki odpadami komunalnymi, co z kolei doprowadziło do podjęcia niezgodnej z prawem uchwały w sprawie wykonania Planu. Sposób ustosunkowania się do uwag S. świadczy o tym, że w istocie obowiązek prawidłowego przeprowadzenia konsultacji społecznych, którego elementem jest wskazane w art. 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko uzasadnienie, nie został spełniony zgodnie z wymogami przewidzianymi przez ustawodawcę. Nadto, według skarżącej, samorząd województwa zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jako podmiot organizujący usługi o charakterze użyteczności publicznej. Art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów wprost zakazuje m.in. przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. Ustalony w uchwale w sprawie wykonania Planu podział województwa zachodniopomorskiego na regiony jest działaniem nieracjonalnym gospodarczo, możliwym do uzasadnienia jedynie szczególnymi korzyściami, jakie z jego wprowadzenia mogą odnieść przedsiębiorcy komunalni, kosztem przedsiębiorców komercyjnych, takich jak Składowisko w R. Fakt, że w ramach szczecineckiego regionu gospodarki odpadami zapewniającego 67 421.9 Mg odpadów do przetworzenia i 398.465.1 g m3 odpadów do składowania, funkcjonować mają cztery instalacje przetwarzania odpadów dysponujące łącznie mocami przerobowymi w wysokości 259.500,00 Mg (prawie czterokrotnie przekraczającymi zapotrzebowanie) i składowisko odpadów o pojemności 2.140.000,0 m3 (prawie sześciokrotnie przekraczającej zapotrzebowanie) doprowadzi do eliminacji z rynku większości z funkcjonujących obecnie w regionie szczecineckim instalacji. Skutkiem uchwalenia Planu i kolejno uchwały w sprawie wykonania. Ograniczenie możliwości odbioru i transportu odpadów z części regionu koszalińskiego, skutkować będzie monopolem przedsiębiorstwa komunalnego na tym obszarze, co należy uznać za element przeciwdziałania ukształtowaniu się warunków niezbędnych do powstania bądź rozwoju konkurencji. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wskazał, że naruszenie interesu prawnego zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa oraz doktryny nie wywodzi się z wewnętrznego przekonania osoby, która się na niego powołuje, ale z wynikającego z przepisów prawa materialnego rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy strefą jej indywidualnych praw a prowadzonym postępowaniem. Interes prawny jednostki najprościej można zdefiniować jako interes faktyczny znajdujący zabezpieczenie w prawie. Z kolei pod pojęciem uprawnienia rozumie się prawo wyboru przez dany podmiot określonego zachowania się - działania lub zaniechania, lub prawo do żądania od kogoś określonego zachowania się. Uprawnienie istnieje o tyle, o ile wynika z normy prawnej. W ocenie organu, skarżąca nie wykazała swojego interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały, lecz swój interes faktyczny, polegający na tym, że nie będzie mogła odbierać odpadów z miejsc położonych najbliżej posiadanego przez nią składowiska, co będzie miało bezpośredni wpływ na ilość odpadów, które przyjmuje składowisko w R. Skarga zmierza zatem do wykazania, że w nieprawidłowy sposób zostało województwo podzielone na regiony. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma normy prawnej, z której wynikałby jej interes. Zasada bliskości, wyrażona w art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach, nie gwarantuje przedsiębiorcom, że będą mogli odbierać odpady z miejsc położonych blisko składowiska, gdyż art. 9 ust. 2 należy czytać łącznie z art. 9 ust. 7, co prowadzi do wniosku, że pierwszeństwo ma art. 9 ust. 7, który zakazuje przywozu odpadów spoza regionu. Dodatkowo, należy zwrócić uwagę, że naruszenie interesu prawnego, nie może być hipotetyczne. Skarżąca wskazuje zaś na możliwość ograniczenia składowania, a nie na nastąpienie tego ograniczenia. Organ powołał się w tym miejscu na orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane w kwestii pojęcia interesu prawnego jednostki skarżącej uchwałę. Następnie, odnosząc się z ostrożności do poszczególnych zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest wskazań jak regiony powinny być kształtowane, a tym bardziej, w jakiej ilości. Nie może zatem być skutecznie podniesiony zarzut nieprawidłowego podziału województwa na regiony, a do tego zmierza pierwszy zarzut skarżącej. Nie jest takim przepisem powołany przez stronę art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Po pierwsze, dotyczy on planów gospodarki odpadami, a nie uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami. Po drugie, przewiduje on, że krajowe i wojewódzkie plany gospodarki odpadami, są tworzone dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa i wdrażania hierarchii postępowania z odpadami oraz zasady bliskości, a także utworzenia w kraju zintegrowanej sieci instalacji gospodarowania odpadami, spełniających wymagania ochrony środowiska. Skarżąca nie zarzuca naruszenia tych celów, ale naruszenie interesu prywatnego właściciela składowiska poprzez podział na regiony w sposób inny od oczekiwanego. Jednakże skarżąca ma możliwość odbierania odpadów z uwzględnieniem zasady bliskości - w ramach określonego regionu gospodarki odpadami. Zasadę bliskości należy interpretować w kontekście utworzonych regionów gospodarowania odpadami na terenie województwa, nie zaś jak czyni to strona, odnosząc ją do konieczności takiego kształtowania regionów, aby uzyskać zbliżone odległości od każdej miejscowości. W praktyce oznaczałoby to tworzenie regionów w kształcie zbliżonym do okręgu, co w wielu wypadkach jest niemożliwe. Ponadto w procesie tworzenia zaskarżonej uchwały, kształtując regiony gospodarki odpadami brano pod uwagę opinie samorządu i funkcjonujące związki gmin oraz planowane i aktualnie realizowane przedsięwzięcia. Umiejscowiony pośrodku województwa Związek Gmin CZR-XXI niejako naturalnie dzieli województwo i tym samym determinuje kształtowanie regionów. W kwestii zarzutu strony naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15c ustawy o odpadach organ wyjaśnił, że w trakcie opracowywania projektu Planu gospodarki odpadami przeanalizowano pod kątem prawnym jak i technicznym składowisko odpadów w S. Składowisko to spełnia wszelkie wymogi, wynikające z ustawy o odpadach, pozwalające na zakwalifikowanie go do instalacji regionalnych. W trakcie opiniowania Ministerstwo Środowiska nie wniosło żadnych uwag w zakresie kwalifikacji instalacji w S. W skład instalacji w Sianowie wchodzą: składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, kompostownia odpadów ulegających biodegradacji oraz instalacja mechaniczno-biologicznego (MBP) przetwarzania odpadów komunalnych. Każda z tych instalacji jest określona w Planie Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego jako istniejąca instalacja regionalna dla regionu koszalińskiego. W celu ustalenia kryteriów wyboru instalacji do pełnienia funkcji instalacji regionalnej, sprawdzono czy istniejące i planowane instalacje w poszczególnych regionach spełniają wymagania określone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz czy dysponują wymaganą minimalną mocą przerobową przy założeniu obsługi obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców. Regionalna instalacja do mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych musi zapewniać mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielenie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku. Poza kryterium przepustowości zakład musi spełniać wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy-Prawo ochrony środowiska. Regionalne składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne zgodnie z definicją zawartą w ustawie o odpadach ma zapewnić składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Pojemność składowiska powinna pozwolić na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Zdolność przerobowa regionalnego składowiska odpadów musi zapewniać składowanie tego rodzaju odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców. Zgodnie z założeniami nowego systemu gospodarowania odpadami, regionalne składowiska odpadów będą przyjmowały odpady z procesu mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych Ze względu na dużą różnorodność i specyficzne uwarunkowania każdego z planowanych regionów gospodarki odpadami komunalnymi wymagania minimalnych przepustowości instalacji regionalnych (MBP i kompostownie) oraz minimalnej wolnej pojemności regionalnych składowisk odpadów określone zostały oddzielnie dla każdego z regionów. Składowisko w Sianowie spełnia wymóg wolnej pojemności, zgodnie, z którym powinno posiadać min. wolną pojemność 200.000 m³, a w perspektywie planowana jest rozbudowa o 150.000 m³ oraz spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów. Instalacja w Sianowie posiada również wszystkie wymagane prawem decyzje uprawniające do jej funkcjonowania (decyzja środowiskowa, pozwolenie zintegrowane [...] z dnia 12.07.2011 r., pozwolenie na budowę dotyczące rozbudowy składowiska o 150.000 m³, pozwolenie nr [...] , pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego wydane przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju wsi z dnia 17.10.2006 r.). Kolejny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, organ uznał za bezzasadny, gdyż art. 16 ust. 2 stwierdza, iż w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami uwzględnia się funkcjonujące na terenie województwa instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przepis ten oznacza tylko wymóg uwzględnienia w uchwale w sprawie wykonania gospodarki odpadami, funkcjonujących na terenie województwa instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Skarżąca nie zarzuca tymczasem, że jakakolwiek instalacja została w uchwale pominięta. Ponadto nie można z tego przepisu wyinterpretować obowiązku prowadzenia działalności gospodarczej w kształcie zbliżonym do stanu sprzed wejścia w życie wspomnianej ustawy. Nie wynika to ani z jego treści, ani z najszerszej nawet wykładni. Odnosząc się do zarzutu strony w przedmiocie naruszenia ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko organ stwierdził że jest on bezzasadny. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku organ ma obowiązek przeanalizować uwagi i wnioski składane w toku prowadzonego postępowania. Nie ma określonego prawnie obowiązku odpowiadania na każdy wniosek, ponadto nie ma również obowiązku uwzględniania wszystkich uwag ze względu na fakt, że nie każda z nich musi być zasadna, jak również uwzględnienie wszystkich uwag może być technicznie niemożliwe. Organ ma obowiązek do przyjętego już dokumentu opracować uzasadnienie o udziale społeczeństwa oraz o tym jak zostały uwzględnione poszczególne uwagi. Dokument taki jest przygotowany. Uchwała w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, podlegała konsultacjom społecznym jako część projektu uchwały o aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, stąd dokumenty dotyczące wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, dotyczą również zaskarżonej uchwały. W kwestii naruszenia art. 9 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez uniemożliwienie prowadzenia działań konkurencyjnych Spółce S. organ ocenił, że nie ma możliwości, aby przepis ten naruszyć poprzez uchwalenie uchwały w sprawie aktualizacji planu gospodarki odpadami. Województwo Zachodniopomorskie nie jest przedsiębiorcą, nie może więc nadużywać pozycji dominującej, a zwłaszcza nie może tego uczynić przez uchwalenie uchwały. Zarzut ten w istocie po raz kolejny sprowadza się do zarzutu niewłaściwego, według skarżącej, podziału województwa na regiony. W piśmie procesowym z dnia 27 listopada 2012 r. (złożonym na rozprawie) skarżąca "S." wskazała, że jej interes prawny wywodzi się z rzeczywistego, bezpośredniego i aktualnego związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej w sferze gospodarki odpadami a prowadzonym postępowaniem. Uchwała w sposób bezpośredni ingeruje w jej zakres uprawnień i obowiązków jako podmiotu odbierającego odpady oraz podmiotu posiadającego instalację będącą składowiskiem. Jej uprawnienia zostały naruszone przez takie ukształtowanie regionów gospodarki, które w sposób wyraźny i nie budzący żadnych wątpliwości, narusza naczelną zasadę postępowania z odpadami, jaką jest zasada bliskości wyrażona w art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach. Nie można przy tym twierdzić, iż art. 9 ust. 7 ustawy o odpadach ma pierwszeństwo przed wyrażoną zasadą bliskości. Wszystkie przepisy, w tym art. 9 ust. 7 przedmiotowej ustawy, powinny być interpretowane w taki sposób, aby jak najpełniej urzeczywistnić ww. zasadę. Oznacza to, że art. 9 ust. 7 ustawy o odpadach dotyczący zakazu wywozu określonej kategorii odpadów poza dany region gospodarki odpadami ma właśnie służyć realizacji zasady bliskości. Nadto spółka podkreśliła, że Sejmik Województwa nie ma uprawnienia do dowolnego kształtowania regionów gospodarki odpadami. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika Sejmiku interes prawny S. w żadnym wypadku nie może być traktowany jako interes hipotetyczny. Z chwilą bowiem wejścia w życie uchwały w sprawie wykonania WPGO do niej stosuje się prawny zakaz przyjmowania przez instalację w R. określonej kategorii odpadów z innych niż szczecinecki regionów gospodarki odpadami województwa zachodniopomorskiego. Dalej skarżąca podała, że rzeczywiście nie wskazała naruszenia celów określonych w polityce państwa, ale wskazała naruszenie art. 14 ust. 1 oraz art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Sposób ukształtowania regionów gospodarki odpadami jest nie tylko - jak twierdzi Sejmik - inny niż jej oczekiwanie, ale jest przede wszystkim sprzeczny z przepisami prawa w tym z art. 9 ust. 2 oraz 14 ust. 1 ustawy o odpadach i w ten sposób narusza słuszny jej interes. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Sejmiku jakoby zasada bliskości ma zastosowanie tylko w obrębie utworzonych regionów gospodarki odpadami. Takie stanowisko jest bowiem wprost sprzeczne z art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Poza tym, przy tworzeniu regionów gospodarki odpadami w ogóle nie kierowano się aspektami dotyczącymi ochrony środowiska. Sejmik Województwa w swojej odpowiedzi w ogóle nie odniósł się do jej wyliczeń przedstawionych w skardze określających pojemność składowiska w Sianowie. Dalej skarżąca podniosła, że fakt sporządzenia uzasadnienia o udziale społeczeństwa oraz teoretycznie o tym, w jaki sposób zostały "rozpatrzone" zgłoszone w trakcie konsultacji uwagi nie stanowi - wbrew twierdzeniom Sejmiku - wypełnienia obowiązku, o którym mowa 42 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Konieczne jest bowiem merytoryczne ustosunkowanie się do uwag zgłoszonych w trakcie konsultacji, a tego w przygotowanym przez Sejmik uzasadnieniu udziału społeczeństwa zabrakło. W uzasadnieniu udziału społeczeństwa nie znalazło się stanowisko Sejmiku w stosunku do przedmiotowych uwag S. Ponadto wbrew twierdzeniom Sejmiku samorząd województwa zobowiązany jest do przestrzegania przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jako podmiot organizujący usługi o charakterze użyteczności publicznej. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2012 r. wyznaczonej w tej sprawie stawiła się prokurator Prokuratury Okręgowej który zgłosił swój udział w sprawie. Prokurator wniósł o oddalenie skargi popierając argumentację z odpowiedzi na skargę, z tą różnicą, że uważa, iż skarżąca posiada interes prawny. Zdaniem prokurator podział na regiony nie narusza w sposób rażący obowiązujących przepisów. Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r. Sąd otworzył na nowo zamkniętą rozprawę celem przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów. W wykonaniu zobowiązania Sądu, organ złożył do akt dokumenty dotyczące instalacji w S. tj. decyzję środowiskową - pozwolenie zintegrowane z dnia 12.07.2011 r., poprzedzające ją decyzje nr [...] z dnia 17.10.2011 r., nr [...] z 30.08.2010 r., nr [...] z 17.06.2010 r., nr [...] z 24.09.2009 r., nr [...] z 10.12.2008r., nr [...] z 28.08.2008 r. oraz decyzje Wojewody z dnia 12.06.2007r., z dnia 7.06.2005r., z dnia 22.03.2005r., kolejne decyzje zmieniające pozwolenie zintegrowane, pozwolenie na budowę dotyczące rozbudowy składowiska o [...] m3 z dnia 8.12.2010. r. nr [...], pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu organicznego decyzja Nr [...] Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17.10.2006 r. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2013 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z powyższych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest zaskarżona przez "S. " uchwała Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XVI/219/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023. Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a.", Sąd jeżeli uwzględni skargę na uchwałę lub akt jednostek samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, iż zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zanim jednak dojedzie do merytorycznej oceny uchwały Sąd ma obowiązek zbadać warunki formalne skargi tj. czy sprawa objęta skargą należy do właściwości sądu (uchwała z zakresu administracji publicznej), czy został wyczerpany tryb postępowania przed organem (czy organ był wzywany do usunięcia naruszenia prawa) oraz czy został zachowany termin do wniesienia skargi. Bez wątpienia zaskarżona uchwała została wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej i jako akt prawa miejscowego - o czym stanowi art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach obowiązującej w dacie jej podejmowania - podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania, jak i wówczas, gdy nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia prawa żadnego stanowiska. Skuteczność natomiast wniesienia skargi do sądu zależy od uprzedniego wyczerpania trybu wezwania właściwego organu samorządu województwa do usunięcia naruszenia prawa wywołanego przepisem prawa miejscowego lub czynnością prawną albo faktyczną podjętych w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie, w sytuacji braku merytorycznej odpowiedzi Sejmiku Województwa na wezwanie skarżącej spółki, skarga na uchwałę została wniesiona we właściwym trybie, z zachowaniem ustawowego terminu do zaskarżenia uchwały, o jakim mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. W dalszej kolejności należało zbadać, czy strony posiadają legitymację skargową do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu oraz czy nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, przepisy art. 90 stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne, narusza prawa osób trzecich. Z treści art. 90 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa wynika, iż skargę w trybie tych przepisów może wnieść skutecznie tylko ta osoba, która wykaże się naruszeniem własnego interesu prawnego lub uprawnienia wskutek uchwalonych przepisów prawa miejscowego lub podjętych czynności prawnych i faktycznych z zakresu administracji publicznej. Zaskarżeniu w tym trybie podlega zatem uchwała organu samorządu województwa nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne, np. zniesienia czy ograniczenia jego uprawnień i praw. Składając skargę, musi zatem skarżący wykazać, że został naruszony jego własny interes prawny polegający na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Sąd stwierdził, że skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego Nr XVI/219/12 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, jednakże jej interes prawny nie został w żaden sposób naruszony wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Podstawę prawną uchwały stanowi art. 15 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U z 2010 r. Nr 185, poz. 1243 ), zgodnie z którym wraz z uchwaleniem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami sejmik województwa podejmuje uchwałę w sprawie jego wykonania (ust. 1). Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa: 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi; 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn; 3) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych (art. 15 ust.2). Uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami jest aktem prawa miejscowego (art.15 ust. 3). Z przepisu wynika, że uchwała stanowi realizację i wykonanie, w określonym zakresie, zamierzeń wskazanych w planie, a więc niejako konsumpcję postanowień planu i przepisów prawa (ustawa o odpadach) z aktualnym stanem faktycznym (potrzebami) w zakresie gospodarki odpadami w województwie. Jest to odrębny akt od planu gospodarki odpadami, który - jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów – ma charakter pewnego programu działania na danym obszarze w zakresie gospodarki odpadami i skierowany jest do organów administracji publicznej. Natomiast uchwale w sprawie wykonania planu ustawodawca nadał status aktu prawa miejscowego, a więc źródła prawa powszechnie obowiązującego (wobec wszystkich) na obszarze stanowienia organu. Adresatem uchwały w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, w przeciwieństwie do samego planu, są podmioty zewnętrzne wobec administracji, w tym również skarżąca spółka. Poza tym zaskarżona uchwała, określając instalację przetwarzania odpadów (składowisko) R. należącą do przedsiębiorstwa skarżącej jako istniejącą, planowaną i zastępczą instalację do przetwarzania odpadów komunalnych dla regionu szczecineckiego, bezpośrednio reguluje sytuację prawną skarżącej jako przedsiębiorcy prowadzącego działalność z zakresu gospodarki odpadami. Zdaniem Sądu, ze względu na powyższe "S. " ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023. Jednakże skarżąca nie wykazała naruszenia tego interesu prawnego (uprawnień Spółki) zaskarżoną uchwałą w zakresie ustalenia w niej regionów gospodarki odpadami, jak i również w zakresie umieszczenia w wykazie regionalnych instalacji przetwarzania odpadów komunalnych w regionie koszalińskim instalacji w S. z pominięciem instalacji w R. Podniesione w skardze zarzuty naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów art. 9 ust. 2 i art. 14 ustawy o odpadach oraz art. 16 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz.Urz. UE z 22 listopada 2008 r. nr L 312/3) oraz art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy z dnia 27 kwietnia 2011 r. o odpadach i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2011 r., nr 152 poz. 897) okazały się niezasadne. Skarżąca Spółka S. powołuje się na naruszenie jej interesu prawnego skarżoną uchwalą w związku z ustaleniem w województwie czterech regionów gospodarki odpadami w sposób naruszający zasadę bliskości z art. 9 ust. 2 ustawy o odpadach, a tym samym uniemożliwienie jej odbioru i transportu odpadów z terenów położonych najbliżej składowiska R. , którego jest właścicielem. W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że nie mógł być on uwzględniony dlatego, gdyż uchwała w sprawie wykonania planu nie może w sposób odmienny niż to uczyniono w planie określać regionów i wchodzących w ich skład gmin. Powyższy wniosek wynika z zestawienia regulacji zawartych w art. 14 ust. 8 i art. 15 ust. 2 ustawy o odpadach i art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 14 ustawy o odpadach określa wymagania, jakim powinny odpowiadać plany gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o odpadach, wojewódzkie plany gospodarki odpadami powinny określać regiony gospodarki odpadami komunalnymi, wraz ze wskazaniem gmin wchodzących w skład regionu, wykaz regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w poszczególnych regionach gospodarki odpadami oraz instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz plan zamykania regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniających wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. Z kolei zgodnie z art. 15 ust. 2 uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami określa 1) regiony gospodarki odpadami komunalnymi, 2) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn, 3) regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych niespełniające wymagań ochrony środowiska, których modernizacja nie jest możliwa z przyczyn technicznych lub nie jest uzasadniona z przyczyn ekonomicznych. Z treści podanych przepisów wynika, że plan gospodarki odpadami zawiera określenie regionów wraz z wymienieniem gmin wchodzących w skład danego regionu, podczas gdy uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami ma określać regiony gospodarki odpadami, ale już bez obowiązku wskazywania, które z gminy wchodzą do danego regionu. Opracowanie planu musi więc w tym zakresie być szczegółowe i rozstrzygające kwestię, które gminy do którego regionu wchodzą. Natomiast w odniesieniu do uchwały plan ten wykonującej wymogu tego już nie ma. Zdaniem Sądu świadczy to o tym, że wykonanie planu w zakresie wskazania regionów gospodarki odpadami winno być w zasadzie już tylko powtórzeniem opracowanych i przyjętych w planie gospodarki odpadami granic poszczególnych regionów. W przepisach ustawy o odpadach ani w innych aktach prawnych nie ma regulacji, która wskazywałaby na możliwość różnego określenia podziału województwa na regiony w planie i w uchwale plan ten wykonującej. W ocenie Sądu, o ile uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami nie może w sposób odmienny od planu określać regionów gospodarki odpadami i wchodzących w ich skład gmin, o tyle mogą zachodzić różnice w części uchwały wykonawczej określającej regionalne instalacje przypisane dla danego regionu. Ustawodawca w art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw przewidział bowiem możliwość umieszczania - tylko w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami – instalacji, które spełniały wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w dniu wejścia w życie ustawy (to jest 1 stycznia 2012 r.) – ust. 2, oraz tylko w uchwale w sprawie wykonania planu lub w uchwale zmieniającej taką uchwałę w przypadku zakończenia budowy instalacji spełniającej wymagania dotyczące regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, dla której przed dniem wejścia w życie ustawy wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach lub decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - ust. 3. Wymieniona zatem regulacja prawna umożliwia modyfikację uchwały w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami poprzez dopisanie kolejnych, spełniających określone wymogi, regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów, w zależności od aktualnego stanu instalacji w danym regionie. W odniesieniu do zarzutu skarżącej, że instalacja w S. nie spełnia wymogów przewidzianych przepisami prawa dla posiadania statusu regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, a została ujęta w zaskarżonej uchwale jako taka instalacja dla regionu koszalińskiego i tym samym uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy z dnia 27 kwietnia z 2001 r. o odpadach, Sąd uznał, iż nie mógł być taki zarzut skutecznie podnoszony przez stronę w tym postępowaniu. Należy najpierw podkreślić, że uchwała wykonawcza w tym właśnie zakresie, w sposób zgodny z prawem i planem podziału na regiony, uwzględniła w poszczególnych regionach aktualnie funkcjonujące instalacje do przetwarzania odpadów – co wynika z akt, w szczególności z przedłożonej dokumentacji odnośnie składowiska położonego w Sianowie, a dopuszczonej w sprawie jako dowód. Natomiast istotne dla sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej jest to, że instalacja w R., która znajduje się w zarządzie "S. uzyskała status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów w regionie szczecineckim jako spełniającej kryteria legalnej definicji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych z art. 3 ust. 3 pkt 15c. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych - rozumie się przez to zakład zagospodarowania odpadów o mocy przerobowej wystarczającej do przyjmowania i przetwarzania odpadów z obszaru zamieszkałego przez co najmniej 120 000 mieszkańców, spełniający wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska oraz zapewniający termiczne przekształcanie odpadów lub: a) mechaniczno-biologiczne przetwarzanie zmieszanych odpadów komunalnych i wydzielanie ze zmieszanych odpadów komunalnych frakcji nadających się w całości lub w części do odzysku, b) przetwarzanie selektywnie zebranych odpadów zielonych i innych bioodpadów oraz wytwarzanie z nich produktu o właściwościach nawozowych lub środków wspomagających uprawę roślin, spełniającego wymagania określone w przepisach odrębnych, c) składowanie odpadów powstających w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych o pojemności pozwalającej na przyjmowanie przez okres nie krótszy niż 15 lat odpadów w ilości nie mniejszej niż powstająca w instalacji do mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych; W ocenie Sądu, tylko we wskazanym zakresie, w odniesieniu do własnej instalacji i jej pozycji w ustalonym regionie, skarżąca mogłaby skutecznie podnosić zarzut nieuwzględnienia jej statusu przy określaniu regionalnej instalacji w regionie szczecineckim, czy też w ogóle nieuwzględnienia jej instalacji jako aktualnie funkcjonującej w tym regionie. Skarżąca jako podmiot gospodarczy, któremu przypisano pewien obszar działania tj. region określony planem, a następnie zgodną z tym planem uchwałą wykonawczą i któremu przypisano w tym ściśle określonym regionie funkcję instalacji regionalnej – nie może skutecznie podnosić zarzutów względem błędnego wyboru instalacji regionalnej przewidzianej do obsługi innego regionu gospodarki odpadami komunalnymi, niejako odrębnego terytorialnie i "administracyjnie", organizacyjnie. Skoro podział w uchwale wykonawczej na regiony gospodarki odpadami w skali województwa, jak już powyżej Sąd stwierdził, został dokonany w sposób zgodny z planem a więc i z prawem, a instalacja skarżącej uzyskała status instalacji regionalnej w regionie jej przypisanym, to ewentualnego naruszenia interesu prawnego skarżącej jako podmiotu gospodarczego można byłoby upatrywać tylko w przypadku ograniczenia, czy uniemożliwienia jej prowadzenia tej działalności w określonym zakresie, w tym właśnie i wyłącznie regionie (obszarze funkcjonowania instalacji skarżącej). Kwestia umieszczenia ewentualnie (nie zostało to wykazane dokumentami) nieodpowiedniej instalacji do przetwarzania odpadów w sąsiednim, innym regionie i uznanie jej, nawet błędnie, za regionalną instalację nie ma wpływu na działalność instalacji skarżącej w regionie jej przypisanym. Nie leży w kompetencji konkurencyjnie działającego przedsiębiorcy (tu skarżącej) nadzór nad stanem technicznym innego podmiotu. W uchwale wykonawczej organ winien uwzględnić funkcjonujące instalacje, które spełniają wymagania dotyczące regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych (por. art. 16 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych ustaw z dnia 1 lipca 2011 r.), a kontrola i nadzór nad stanem poszczególnych podmiotów należy do właściwych organów. W świetle powyższych rozważań wskazać trzeba, że skarżąca nie może traktować jako naruszenie jej uprawnień poprzez zaliczenie jej instalacji w R. do regionu mniejszego szczecineckiego w sytuacji gdy (w jej ocenie) mogłaby zastąpić składowisko w S. działające w innym regionie koszalińskim. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów art. 15 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy o odpadach i w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, ani w stosunku do określenia statusu i pozycji instalacji skarżącej, ani też w zakresie zakwalifikowania pozostałych instalacji jako instalacji regionalnych, zastępczych, planowanych mających funkcjonować w poszczególnych regionach gospodarki odpadami. Nie wynika z dokumentów aby na dzień podjęcia uchwały składowisko w S. nie spełniało wymogów definicji instalacji regionalnej, o której mowa w art. 3 ust. 3 pkt 15 c ustawy o odpadach. Ponadto w ocenie Sądu, zarzuty skarżącej w kwestii zbyt małej pojemności składowiska w S. w istocie sprowadzają się do zarzutu nieodpowiedniego uchwalenia kształtu regionów, który jak już wskazano został uchwalony zgodnie z planem i stosownie do obowiązujących przepisów w zakresie ich tworzenia. Dodatkowo podkreślić należy, że w przypadku gdy instalacja w S. ulegnie awarii lub nie będzie mogła już przyjmować odpadów uchwała w sprawie wykonania planu przewiduje instalacje zastępcze dla tego regionu, a poza tym jak już wcześniej Sąd wskazał, istnieje możliwość modyfikacji uchwały wykonawczej w zakresie określenia i kwalifikacji poszczególnych instalacji przetwarzania odpadów funkcjonujących w regionach. Odnośnie kolejnego zarzutu skarżącej w kwestii naruszenia zasady kontynuacji z art. 16 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw poprzez uniemożliwienie jej prowadzenia działalności na obszarze w kształcie zbliżonym do tego, w którym dotychczas funkcjonowała, Sąd podziela w pełni stanowisko organu. Zdaniem Sądu, przepis ten nie oznacza obowiązku zapewnienia kontynuacji działalności instalacji na dotychczasowym obszarze, lecz dotyczy wymogu uwzględnienia w uchwale wykonawczej do planu "w ogóle" funkcjonujących regionalnych instalacji, niezależnie od dotychczasowych regionów ich działania. Instalacja skarżącej została uwzględniona w zaskarżonej uchwale, zaś skarżąca nie podniosła zarzutu niezasadnego pominięcia w zaskarżonej uchwale jakiejkolwiek dotychczas działającej instalacji. W odpowiedzi na zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o odpadach w zw. z art.. 42 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, wyjaśnić przede wszystkim należy, że uchwała w sprawie wykonania planu gospodarki odpadami, podlegała konsultacjom społecznym jako część projektu uchwały o aktualizacji wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Zgodnie z art. 14 b ust. 1 ustawy o odpadach, przy opracowywaniu projektów planów gospodarki odpadami stosuje się przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, dotyczące udziału społeczeństwa w ochronie środowiska oraz strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. W przypadku nieprzeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania planu gospodarki odpadami na środowisko organ opracowujący projekt planu jest obowiązany zapewnić udział społeczeństwa, na zasadach określonych w ustawie, o której mowa w ust. 1 (ust. 2). Sąd nie dostrzegł żadnych uchybień w zakresie, o którym mowa w podanych przepisach. Przede wszystkim strony miały możliwość przedłożenia swoich uwag i wniosków w toku procesu tworzenia aktualizacji Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa na lata 2012-2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018-2023, którego integralną częścią jest uchwała wykonawcza do Planu. Sąd podziela stanowisko organu, że nie ma określonego prawnie obowiązku odpowiadania na każdy wniosek, ponadto nie ma również obowiązku uwzględniania wszystkich uwag ze względu na fakt, że nie każda z nich musi być zasadna, jak również uwzględnienie wszystkich uwag może być technicznie niemożliwe. Nie ma też obowiązku merytorycznej odpowiedzi na uwagi stron w toku konsultacji. Nie może zostać również uwzględniony zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów poprzez uniemożliwienie prowadzenia działań konkurencyjnych S. wobec stwierdzenia braku naruszenia uprawnień skarżącej w związku z jej działalnością gospodarczą. Przy czym zgodzić się też należy ze stanowiskiem organu, że Województwo nie jest przedsiębiorcą, nie może więc nadużywać pozycji dominującej, a zwłaszcza nie może tego uczynić przez podjęcie zaskarżonej uchwały. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.