II SA/Sz 1036/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) Sędzia, NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi Z. S. i R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących Z. S. i R. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin ternu Rodzinnych Ogrodów Działkowych "[...]" – działka nr [...] z obrębu [...] w [...] , na przedłużeniu ul. [...], stwierdził, że na terenie działek o numerach porządkowych [...] i [...] , wykonywane są roboty budowlane związane z budową niepodpiwniczonego obiektu budowlanego, parterowego z poddaszem użytkowym o wymiarach w obrysie zewnętrznym 6,75 m x 15,3 m. Wobec stwierdzenia, że na wykonanie opisanych wyżej robót budowlanych inwestorzy nie posiadają wymaganego przepisami prawa budowlanego pozwolenia na budowę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] działając na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), decyzją z dnia 20 sierpnia 2008 r., znak: [...], nakazał ww. wymienionym rozbiórkę samowolnie budowanego budynku mającego służyć rekreacji indywidualnej. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podał, że w wyniku oględzin ustalono również, iż działki rekreacyjne o numerach [...] i [...] są w użytkowaniu odpowiednio Z. S. oraz R. S., którzy są inwestorami przedmiotowej budowy. Będący w budowie obiekt budowlany, wbrew twierdzeniu inwestorów, stanowi konstrukcyjnie jeden obiekt. Ściany poprzeczne wewnętrzne pomieszczeń pełnią funkcję ścian nośnych dla stropu żelbetowego nad pomieszczeniami oranżerii. Także wykonane słupy w pomieszczeniu określonym oranżerią (pierwotnie wykonane były ściany pełne z otworami okiennymi i drzwiowymi) oraz więźba dachowa wskazują, że wykonywany obiekt budowlany stanowi konstrukcyjnie całość. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 30 ustawy Prawo budowane pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i do 35 m² poza granicami miasta oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Z treści powyższego wynika, że obiekt będący w realizacji nie mieści się w katalogu obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem w przedmiotowym postępowaniu zastosowanie mają przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odwołując się od decyzji organu pierwszej instancji Z. S. i R. S. wnieśli o uchylenie decyzji ponieważ sprawa nie została zbadana z należytą starannością a decyzja narusza przepisy prawa. W uzasadnieniu odwołania podnieśli między innymi, że budowa altan nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Altany są w trakcie wykonywania i jaki będzie ich ostateczny wymiar można będzie stwierdzić po zakończeniu prac. Nadto nie można wydać decyzji o rozbiórce czegoś co nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, ponieważ tylko brak tych dokumentów jest przesłanką do nakazu rozbiórki. Ponadto sankcja ta nie jest adekwatna do winy jaką ponoszą przy niedopilnowaniu aby nie przekroczyć wymaganych wymiarów. Decyzja jeśli już, to powinna być wydana tylko w zakresie części obiektu, który wykracza poza dopuszczalny metraż, bądź dostosowanie obiektu do istniejących przepisów. Nakaz rozbiórki jest najdalej idącą sankcją prawną rodzącą nieodwracalne skutki i nie należy nadużywać tego przepisu kiedy nie do końca jasny jest stan faktyczny. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] , na podstawie art. 138 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 48 ust. 1 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że jak wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] - zatwierdzonego uchwałą nr XXII/180/2004 Rady Miasta [...] z dnia [...] r., przedmiotowa nieruchomość znajduje się w jednostce oznaczonej symbolem[...] . W rozdziale 15 opisu do ww. planu zagospodarowania przestrzennego określono ustalenia dotyczący terenów ogródków działkowych, zgodnie z którymi: - teren RD.III.B.34 wyznaczono jako teren ogrodów działkowych; - zabudowa na terenach ogrodów działkowych powinna mieć charakter altan i małych, parterowych domów letnich o powierzchni nie przekraczającej 25 m² a nieprzekraczalna wysokość zabudowy wynosi 6,5 m n.p.t.; - teren RD.III.B.34 położony jest w granicach pasa ochronnego wybrzeża a wszelkie inwestycje wymagają uzgodnienia z Urzędem Morskim; - teren RD.III.B.34 położony jest w strefie pośredniej ujęcia wody "Wydrzany" i w strefie potencjalnego zagrożenia powodzią. Natomiast w § 12 pkt 4 a) opisu do planu zagospodarowania przestrzennego, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, wskazując, iż na obszarach takich, jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej ustala się zakaz podpiwniczania oraz minimalny poziom posadowienia parterów budynków 1,80 m n.p.m. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał, że stosownie do art. 48 ust. 1 i 2 prawa budowlanego właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Natomiast tryb legalizacji samowolnie posadowionego obiektu budowlanego można przeprowadzić, jeżeli budowa: 1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 3 pkt 2 prawa budowlanego budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z analizy przytoczonej wyżej definicji wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, w szczególności z uwagi na fakt, iż jest trwale związany z gruntem. Mając na uwadze przytoczone powyżej przepisy organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowej sprawie nie ma możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej z uwagi na fakt, iż obiekt narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania terenu dla terenów objętych zagrożeniem powodziowym: - w zakresie powierzchni, która maksymalnie wynosić winna 25m²; - w przedmiocie minimalnego posadowienia parteru budynku, która wynosić winna 1,80m n.p.m. a wynosi 0,1 - 0,2m n.p.m. Ustosunkowując się do argumentów odwołania organ stwierdził, iż przedmiotowy obiekt nie może zostać uznany za dwie osobne altany połączone oranżerią, gdyż ściany nośne jak i więźba dachowa stanowią całość konstrukcyjną, zatem jest to jeden obiekt o wymiarach w obrysie zewnętrznym 6,75m x 15,30 m, o pow. zabudowy ok. 93,65 m². Z uwagi na ten fakt nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwego organowi. W świetle ww. przepisów obiektami takimi są altany i obiekty gospodarcze na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem jest możliwe w przypadkach wskazanych w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z art. 48 ust. 2 tejże ustawy, legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części możliwa jest jeśli budowa zgodna jest z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przedmiotowy obiekt budowlany narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania terenu, wobec czego, niezależnie od tego, czy będzie on potraktowany jako jeden czy też dwa obiekty, brak jest możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. W takim przypadku, zgodnie z obowiązującymi przepisami, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać w myśl art. 48 ust. 1 prawa budowlanego nakaz rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Z. S.i R. S. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...] . W uzasadnieniu skargi podnieśli, że organy obu instancji nie posiadały wystarczającej wiedzy dla uznania, że oranżeria łącząca obie altany, ze względu na połączenie konstrukcyjne, jest stale z nimi związana, co przesądza o zakwalifikowaniu obu obiektów jako jednego ponadwymiarowego obiektu. Tymczasem w ciągu jednego dnia rozebrali oranżerie nie naruszając konstrukcji żadnej z altan. Skarżący podnieśli również, że żadna z altan nie posiada fundamentów trwale wiążących je z gruntem, a jedynie betonową podmurówkę wykonaną na poziomie nawiezionego terenu (bez wykonywania wykopu) i to jedynie w miejscu wznoszenia ścian. A zatem brak jest podstaw do traktowania ich jako budynków. Nadto skarżący podtrzymali wolę doprowadzenia altan do stanu zgodnego z prawem, z wyłączeniem warunku minimalnego posadowienia poziomu parteru na 1,8 m n.p.m., gdyż tego warunku nie spełnia żadna altana na terenie[...] . Pismem procesowym z dnia [...] r. skarżący, działając przez pełnomocnika, uzupełnili treść skargi. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 art. 15, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 32 Konstytucji RP. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Dokonana pod tym kątem ocena legalności zaskarżonej decyzji dała podstawy do uznania, że skarga jest uzasadniona. Zgodnie z zawartą w przepisie art. 15 k.p.a. zasadą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Oznacza to, że organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która uprzednio została rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok z dnia 22 III 1996 r., sygn. SA/Wr 1996/95 - ONSA 1997, Nr 1, poz. 35). Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (por. wyrok NSA z dnia 24 II 1992 r., sygn. II SA 49/92). Przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (apelacyjne). Do postępowania tego mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami I instancji (art. 140 k.p.a.). Bez wątpienia wśród tych przepisów znajduje się art. 10 § 1 k.p.a., nakładający na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w[...] , jak wynika z akt administracyjnych, naruszył powyższy przepis. Nie zapewnił bowiem skarżącym, przed wydaniem decyzji, czynnego udział w postępowaniu. W rezultacie skarżący dopiero w skardze mogli ponieść, że rozebrali oranżerię łączącą altany i obiekt w stosunku do którego orzekał organ I instancji przestał istnieć. W takiej sytuacji naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 10 § 1 k.p.a. należy uznać za istotne i mające wpływ na wynik sprawy, ponieważ wydanie orzeczenia nie zgodnie ze stanem faktycznym istniejący w dacie wydania decyzji narusza przepis art. 138 k.p.a. Nadto należy wskazać, że nie trafne jest stanowisko organu odwoławczego, iż dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy bez znaczenia jest fakt czy przedmiot postępowania zostanie potraktowany jako jeden obiekt czy też dwa obiekty. Należy mieć tu na uwadze, że przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który stanowił podstawę prawną zaskarżonej decyzji, znajduje zastosowanie tylko do wybudowanych lub będących w budowie obiektów budowlanych, na których wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę. O tym czy realizacja obiektu budowlanego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę decyduje przepis art. 29 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w którym enumeratywnie wyliczono budowy nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. W pkt 4 rzeczonego przepisu podano, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych, a właśnie terenu takich ogrodów dotyczy postępowanie, o powierzchni zabudowy do 25 m² w miastach i do 35 m² poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że jeżeli faktycznie przez skarżących realizowane są dwa obiekty budowlane o powierzchni zabudowy 25 m², to na ich wzniesieni nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. W takim przypadku przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane nie mógłby stanowić podstawy nakazania rozbiórki tych obiektów. To oznaczałoby, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem tego przepisu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Konsekwencją uchylenia decyzji jest stwierdzenie z urzędu, że decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 powołanej wyżej ustawy) oraz orzeczenie obowiązku zwrotu przez organ na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego (art. 200 powołanej wyżej ustawy).