II SA/Sz 1037/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Dyrektora Służby Więziennej w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w G. z dnia [...] nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego J. P. kwotę [...]([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu. Dyrektor Służby Więziennej w S. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] /2017, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz.1257- dalej k.p.a.) w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej u.d.i.p.) i art 1 ust 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 922), po rozpatrzeniu odwołania R. P., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego w G. Nr [...] z dnia [...] r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] r. R. P., powołując się na art. 2 ust. 1 u.d.i.p. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w G. z wnioskiem o udzielenie w formie papierowej informacji "ile środków otrzymał f-sz o nr [...] dopłaty do wypoczynku dla całej rodziny w [...] r.". W odpowiedzi na powyższe organ w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 214 ust. 1 ustawy z dnia [...] r. o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi, który nabył prawo do urlopu wypoczynkowego oraz każdemu z członków jego rodziny przysługuje świadczenie w postaci dopłaty do wypoczynku w wysokości 35 % najniższego uposażenia zasadniczego w Służbie Więziennej, według stawek obowiązujących w dniu wypłaty świadczenia. Przy czym funkcjonariuszowi wskazanemu we wniosku ww. świadczenie w [...] r. przysługiwało w kwocie [...]złotych na każdą uprawnioną osobę. Z uwagi na treść odpowiedzi R. P. w dniu [...] r. złożył kolejne pismo w którym podniósł, że wniosek dotyczył udostępnienia informacji publicznej poprzez wskazanie, ile środków otrzymał funkcjonariusz o nr [...] [...] dopłaty do wypoczynku dla całej rodziny w [...] a nie ile mu przysługuje. Dyrektor Zakładu Karnego w G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozparzeniu wniosku R. P., odmówił udostępnienia informacji publicznej wskazując, że wnioskowane informacje stanowią wprawdzie informacje publiczne, jednak stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do tych informacji publicznych, podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Od powyższej decyzji R. P. złożył odwołanie podnosząc zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy państwowej oraz art. 7,8 i 77 § 1 k.p.a. wobec braku wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia. Nadto podkreślił, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, ponieważ na dzień jej wydania nie był obecny dyrektor ZK G. J. [...], a w decyzji zawarto zapis, iż zajmował on stanowisko w sprawie, natomiast decyzję podpisał zastępca D. J. K. W uzasadnieniu wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia Dyrektor Służby Więziennej w S. nie podzielił poglądu strony, że decyzja organu I uchybia prawu. Zdaniem organu, art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. stanowiący, że uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnieniu informacji, nie oznacza jak twierdzi odwołujący, iż wszystkie wymienione w decyzji osoby, które zajmowały w toku postępowania stanowisko, muszą być jednocześnie przy wydaniu decyzji. Osoby wymienione w decyzji, zawierają swoje stanowisko w całym toku postępowania i w różnym czasie. Stąd twierdzenia w tej mierze odwołania nie zasługują na uwzględnienie. Dalej organ podkreślił, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom, w szczególności ograniczeniom określonym w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze wzglądu m.in. na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Tajemnicą ustawowo chronioną jest m.in. tajemnica danych osobowych określona w art. 51 Konstytucji, który stanowi, iż "nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby" oraz w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (...). Natomiast zgodnie ze sformułowaniem art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy uznać, że ujawnianie informacji o osobach pełniących funkcję publiczną jest możliwe tylko w zakresie, w jakim informacja ma związek z pełnioną funkcją, zaś ujawnianie informacji o innych osobach podlega ograniczeniom przewidzianym w ustawie o ochronie danych osobowych oraz ograniczeniom ze względu na ochronę prywatności. Dyrektor wskazał, powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. akt 17/05), że w rozpatrywanej sprawie, nie ulega wątpliwości, iż w zakresie żądania wnioskodawcy znalazły się dane osobowe funkcjonariusza, który z uwagi na zajmowane stanowisko służbowe w dziale penitencjarnym w [...]., nie pełnił funkcji publicznej i nie miał związku z tymi funkcjami, wobec czego udostępnienie żądanych we wniosku informacji stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Organ mając na uwadze wyrok WSA w Szczecinie z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II SAB/Sz 80/2005 podkreślił także, że odmówiono udostępnienia danych, ze względu na konstytucyjnie chronione prawo do prywatności funkcjonariusza i jego rodziny. R. P. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie otrzymanych środków przez funkcjonariusza publicznego oraz przepisów art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia podstaw prawnych i faktycznych rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i zobowiązanie organów do podjęcia działań zgodnych z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Odpowiadając na skargę Dyrektor Służby Więziennej w S. wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu, uzupełniając zarzuty i wnioski skargi, dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust.2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit.f i pkt 3 lit b oraz pkt 5 lit. d i g u.d.i.p. Zdaniem pełnomocnika, wskazany we wniosku funkcjonariusz Służby Więziennej jest funkcjonariuszem publicznym, o czym stanowi art. 115 § 13 pkt 7 kodeksu karnego i tym samym pełni funkcje publiczne, a zatem ograniczenie, o którym mowa w zdaniu pierwszym ust. 2 art. 5 u.d.i.p. jego nie dotyczy. Przy czym skarżącemu nie chodzi o ujawnienie prywatnych danych ze sfery zatrudnieniowej konkretnego pracownika organu, lecz o dane o środkach finansowych, wydatkowanych w związku z pracą niniejszego funkcjonariusza Służby Więziennej. Z kolei kwestie kosztów funkcjonowania Służby Więziennej uregulowane są w art. 6 ustawy o Służbie Więziennej, który stanowi, że koszty te pokrywane są z budżetu państwa. Tym samym informacja o wysokości otrzymywanych środków pieniężnych funkcjonariusza publicznego nie korzysta z ochrony. Informacja ta jest informacją publiczną, ponieważ także jest związana z pełnieniem przez tą osobę funkcji publicznych. Ponadto środki te są finansowane ze środków publicznych, a wydatkowanie tych środków jest poddane społecznej kontroli. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w piśmie procesowym z dnia 21 listopada 2017 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że funkcjonariusz nr [...] pełnił służbę jako wychowawca działu penitencjarnego, a zatem nie pełnił funkcji publicznej, gdyż nie ma w zakresie obowiązków wykonywania zadań w sferze publicznej. Do pisma pełnomocnik dołączył zakres czynności dla wychowawcy działu penitencjarnego Zakładu Karnego w G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. W pierwszej kolejności podkreślenia wymagało to, że okolicznością niesporną było, iż adresat pytania inicjującego postępowanie, jako organ administracji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budziło też sporu to, że informacja będąca przedmiotem rozstrzygania organu, posiadała przymiot informacji publicznej, co przyznał poprzez fakty dokonane sam organ. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się zaś do oceny tego, czy funkcjonariusz Służby Więziennej jest osobą pełniącą funkcje publiczną w rozumieniu przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W świetle ww. przepisu, jeżeli informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i ma związek z wykonywanymi przez nią zadaniami lub sprawowaną funkcją, to dostęp do niej nie może być ograniczony z uwagi na ochronę prywatności lub tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej sytuacji organ nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej, powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie organ dopuścił się naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., odmawiając udostępnienia wnioskowanej informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej, bowiem funkcjonariusz Służby Więziennej jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ww. przepisu i nie dotyczy go ograniczenie udostępnienia informacji publicznej związanej ze sprawowaną funkcją. Powyższe wynika z treści art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137), który stanowi: "funkcjonariuszem publicznym jest:1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe". W przytoczonym przepisie wprost wskazano funkcjonariusza Służby Więziennej, jako osobę pełniącą funkcję publiczną. Nie ma zatem potrzeby dokonywania rozważań jaki jest zakres obowiązków funkcjonariusza i czy w ich ramach wykonuje wyłącznie czynności usługowe. Rozważania takie dotyczyć mogą osób wskazanych w przepisie art. 115 § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którym: "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Dodatkowo wskazać można, że nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 Kodeksu karnego ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5) – pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną, realizacją funkcji (zadań) publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14, dostępny w Internecie). W świetle powyższego stwierdzić należy, że informacja o otrzymanej przez funkcjonariusza Służby Więziennej dopłacie do wypoczynku dla całej rodziny należy do zakresu przedmiotowego u.d.i.p. i nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej w trybie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Jak już wyżej wskazano funkcjonariusz Służby Więziennej jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu art. 115 § 13 Kodeksu karnego, a zatem wnioskowana informacja dotyczy osoby pełniącej funkcję publiczną i pozostaje w związku z pełnioną przez tą osobą funkcją publiczną w ramach struktury organizacyjnej podmiotu realizującego nałożone na niego zadania publiczne. W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, Służba Więzienna realizuje zadania w zakresie wykonywana tymczasowego aresztowania oraz kar pozbawienia wolności, zaś stosownie do art. 214 ust. 1 ww. ustawy funkcjonariuszowi, który nabył prawo do urlopu wypoczynkowego oraz każdemu z członków jego rodziny przysługuje świadczenie w postaci dopłaty do wypoczynku. Tymczasem stosownie do art. 6 ustawy o Służbie Więziennej koszty funkcjonowania Służby Więziennej pokrywane są z budżetu państwa, a w myśl art. 33 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Podkreślenia wymaga, że strona nie domaga się ujawnienia prywatnych danych związanych ze strefą zatrudnienia danego pracownika, czy jego sytuacją rodzinną, lecz informacji o środkach finansowych, wydatkowanych w związku z pracą funkcjonariusza Służby Więziennej. Przy czym okoliczność wcześniejszej nieprawidłowej reakcji organu na wniosek skarżącego pozostaje bez znaczenia dla oceny żądania wnioskodawcy w kontekście art. 5 u.d.i.p. W ocenie Sądu, udostępnienie informacji w zakresie dopłaty do wypoczynku dla rodziny funkcjonariusza jako odnoszącej się do jego osoby i wiążącej się z zasadami i warunkami (finansowymi) funkcjonowania podmiotu publicznego nie stanowi niedozwolonej prawem ingerencji w strefę życia prywatnego funkcjonariusza. Stwierdzenie takie obliguje Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji ze względu na naruszenie przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej orzeczono na podstawie art. 250 § 1 ww. ustawy w zw. § 2 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715 ze zm.).