II SA/Sz 1038/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi K. G., J. G. i G. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę W wyniku rozpoznania wniosku Spółki A., Prezydent Miasta decyzją Nr [...], z dnia [...]., ustalił na rzecz Spółki A. warunki zabudowy dla terenu położonego przy ul. [...] w [...]na działce nr [...] z obrębu [...] i na części działek drogowych nr [...] z obrębu [...] dla potrzeb budowy zjazdu, polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej i elementami zagospodarowania terenu, na terenie działki nr [...], obręb [...] i na części działek drogowych nr [...] z obrębu [...] dla potrzeb budowy zjazdu, przy ul. [...]. Prowadząc postępowanie administracyjne, organ pierwszej instancji ustalił właścicieli i użytkowników nieruchomości oraz po ostatecznym sprecyzowaniu wniosku przez inwestora po raz kolejny przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wystąpił do właściwych organów i instytucji w celu dokonania uzgodnień wymaganych przepisem art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Od powyższej decyzji odwołali się K.J.G.G., strony postępowania, wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że przedmiotowa decyzja dopuszcza możliwość zrealizowania inwestycji nie spełniającej wymogów dotyczących kontynuacji istniejącej już w najbliższym sąsiedztwie zabudowy, w zakresie jej cech architektonicznych i urbanistycznych, co jest niezgodne z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołujący się zakwestionowali prawidłowość wyznaczenia obszaru analizy oraz prawidłowość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy i wskaźnika intensywności zabudowy, jako ustalonych z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2012 r., poz.647), zwanej dalej "u.p.z.p." oraz § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) po rozpoznaniu odwołania: 1. uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia na rzecz Spółki A. warunków zabudowy i w tym zakresie ustaliło na rzecz Spółki A. warunki zabudowy 2. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 K.p.a., gdyż została skierowana do podmiotu nie będącego stroną w postępowaniu, bowiem z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy wystąpiła Spółka A. i spółka ta, poprzez ustanowionego pełnomocnika, brała udział w prowadzonym przez Prezydenta Miasta postępowaniu. Z akt postępowania nie wynika, aby w jego toku zmienił się wnioskodawca, co oznacza, że stroną, na rzecz której organ ustalił warunki zabudowy winna być spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka komandytowa. Tymczasem decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana została na rzecz "spółki z ograniczoną odpowiedzialnością będącą odrębnym podmiotem niż wnioskodawca, a ściślej jego wspólnikiem (komplementariuszem). W tym zakresie - wobec nie budzącego wątpliwości stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału - zaskarżoną decyzję Kolegium zmieniło w sposób określony w punkcie 1 decyzji. W pozostałym zakresie, w ocenie Kolegium, decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co uzasadnia jej utrzymanie w mocy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów podnoszonych przez odwołujących się Kolegium wskazało, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest typową decyzją związaną, co oznacza, że organ prowadzący postępowanie zobligowany jest do jej wydania w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Stąd, jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Badanie spełnienia określonych prawem przesłanek sprowadza się natomiast w przypadku postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy do badania warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia wykonawczego do ustawy Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "rozporządzeniem", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Organ prowadzący postępowanie winien wyznaczyć dla projektowanego zamierzenia: obowiązującą linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu. Elementy te są niezbędnymi, obowiązkowymi składowymi decyzji w sprawie warunków zabudowy nie mogą być pominięte w jej treści. Organ administracyjny posiada kompetencję ustalenia ich w sposób inny aniżeli wynikający z analizy porównawczej obszaru analizy, lecz nie może całkowicie pominąć ich ustalenia. Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w celu stwierdzenia, czy określone przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania zostały spełnione. Sporządzona została, zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Następnie w oparciu o tę analizę wyznaczony został obszar porównawczy - stosownie do przepisu § 3 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, projekt decyzji został sporządzony przez projektanta legitymującego się uprawnieniami urbanistycznymi. Projekt ten został następnie pozytywnie uzgodniony przez wszystkie organy i instytucje, do których zwrócono się w przedmiotowym postępowaniu. W stanowiącym załącznik do decyzji wyniku analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ pierwszej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolno stojącej, bliźniaczej i szeregowej, oraz że większość z nich liczy dwie kondygnacje nadziemne z drugą kondygnacją w poddaszu użytkowym. Organ stwierdził również, że planowana inwestycja zakłada budowę czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami wbudowanymi, co pozwala na uznanie, iż co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. W związku z powyższym organ pierwszej instancji określił parametry nowej zabudowy odnosząc się do wyników analizy urbanistycznej. Kolegium nie podzieliło zasadności zarzutu odwołania związanego z wadliwym wyznaczeniem obszaru analizy. Stosownie do przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie granice te zostały wyznaczone w taki właśnie sposób, obejmując swym zasięgiem obszar dookoła centralnie położonego terenu inwestycji. Zdaniem Kolegium, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym, analiza językowa cytowanego przepisu nakazuje właśnie tak określone wyznaczanie obszaru porównawczego, z uwagi na zastosowanie w normie prawnej wyrazu "wokół". Obszar ten nie musi być przy tym wyłącznie okręgiem, ważne jest aby z każdej strony terenu zainwestowania odległość do jego granic była nie mniejsza niż wynikająca ze wskazanego przepisu. Nie można także czynić zarzutu organowi prowadzącemu postępowanie z wyznaczenia większego niż minimalny obszaru analizy, ani z faktu objęcia jej granicami terenu gminy sąsiedniej. Przepis nakazuje bowiem wyznaczenie obszaru analizy obejmującej co najmniej obszar w nim wskazany i nie ustanawia zakazu objęcia badaniem terenu stanowiącego obszar innej gminy. Kolegium nie podzieliło również zarzutów odwołujących się dotyczących wadliwego ustalenia obowiązującej linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy. Wskazało, że stosownie do przepisów § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy oraz innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczna wskazuje przyczyny innego wyznaczenia kwestionowanych przez odwołujących parametrów nowej zabudowy poprzez wskazanie argumentów dla których obowiązująca linia zabudowy nie została określona jako kontynuacja istniejącej linii na działkach sąsiednich, a wskaźnik powierzchni zabudowy jako inny niż średni wskaźnik zabudowy na działkach w obszarze analizy. Z argumentami tymi organ odwoławczy zgadza się stwierdzając jednocześnie, iż uzasadnione jest wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy najbardziej zbliżonej do drogi na działce sąsiedniej (należącej do odwołujących się), gdyż stanowić to będzie przyczynek do ustalenia ładu architektonicznego dla badanego obszaru. Wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w wielkości przekraczającej średnią z obszaru analizy uzasadnione jest natomiast znaczną liczbą nieruchomości położonych w obszarze analizy, dla których wskaźnik ten znacznie przekracza średnią, co wskazuje na wyższą intensywność zabudowy w badanym obszarze. W ocenie Kolegium, nie może zasługiwać na uwzględnienie, w realiach niniejszego postępowania, argumentacja zawarta w odwołaniu dotycząca kwestii związanych z brakiem uchwalenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, czy też walorów użytkowych posiadanej przez odwołujących się nieruchomości. Powyższa decyzja została zaskarżona przez K.J.G.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wnieśli uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie: 1. art. 138 w zw. z art. 139 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez wydanie decyzji uchylającej decyzję Prezydenta Miasta w części dotyczącej podmiotu, na rzecz którego ustalono warunki zabudowy, wskutek czego wydano decyzję na niekorzyść strony odwołującej się (błędne oznaczenie podmiotu, na rzecz którego ustalono warunki zabudowy, skutkowałoby tym, że faktyczny wnioskodawca nie mógłby korzystać w dalszym toku realizacji planowanego przedsięwzięcia z warunków zabudowy ustalonych nie na jego rzecz), a co więcej w ocenie skarżących poprzez wydanie decyzji niedopuszczalnej, weryfikacja bowiem podmiotu, na rzecz którego ustalono warunki zabudowy, winna nastąpić w trybie art. 111 lub 113 K.p.a. przez organ, który wydał pierwotną decyzję o warunkach zabudowy, a nie organ odwoławczy, 2. art. 6 u.p.z.p. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez wydanie decyzji umożliwiającej uczestnikowi zagospodarowanie terenu z naruszeniem chronionego prawem interesu skarżących oraz pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest przez uczestnika nowa inwestycja, albowiem inwestycja ta pogorszy rażąco ogólne warunki zamieszkania na sąsiednich nieruchomościach, zagospodarowywanych od lat dziewięćdziesiątych, chociażby poprzez ograniczenie dopływu światła do działek, zwiększenia się ruchu samochodów, hałasu i zanieczyszczeń. W rzeczywistości bowiem, mimo że formalnie uczestnik planuje budowę domów jednorodzinnych, ich gabaryty oraz rozmieszczenie na działce nr [...] skutkować będzie budową małego osiedla przeznaczonego dla wielu rodzin. Powyższe zaś godzić będzie w prawo skarżących i właścicieli innych sąsiadujących nieruchomości do spokojnego zamieszkiwania stanowiących ich własność nieruchomości, mimo że zarówno w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego i obecnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta zastrzeżono niską intensywność zabudowy. 3. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, poprzez bezkrytyczną akceptację rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta dokonanego w oparciu o niewłaściwie przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z uwagi na wyznaczenie przez Prezydenta Miasta obszaru analizowanego niezgodnie ze wskazanym wyżej przepisem rozporządzenia, co w efekcie prowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowany obszar bezzasadnie obejmuje tereny nie leżące w granicach administracyjnych Miasta, ale w granicach Gminy. Tymczasem, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy." To właśnie na nieruchomościach znajdujących się w granicach administracyjnych Gminy znajduje się zabudowa szeregowa, wspominana w analizie urbanistycznej, która w uzasadniała poczynienie w decyzji o warunkach zabudowy szeregu odstępstw korzystnych dla wnioskodawcy. Wskutek powyższego, błędnego ustalenia analizowanego obszaru, w sposób nieuprawniony uwzględniono w nim działki gruntu nr: [...]. Według organów, analizowany obszar ustalono w odległości trzech szerokości frontu terenu, na którym planowana jest nowa inwestycja, faktycznie jednak obszar ten obejmuje również nieruchomości położone znacznie dalej, a mianowicie działki nr: [...]. 4. § 4 ust. 4 oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia, poprzez ich zastosowanie w sprawie, w sytuacji, gdy przeprowadzona przez Prezydenta Miasta analiza urbanistyczna była wadliwa, a co za tym idzie brak było możliwości, jak i jakiegokolwiek uzasadnienia, dla zastosowania tych przepisów, 5. § 4 ust. 3 i § 5 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy brak właściwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wręcz nakazywał ich zastosowanie w sprawie - linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, winno nastąpić ustalenie linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, a więc budynku posadowionego nie na działce nr [...], ale na działce nr [...], 6. § 7 ust. 3 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości górnej granicy krawędzi elewacji frontowej na poziomie 3,6 m, zamiast na poziomie 3,5 m. 7. § 8 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wysokości głównej kalenicy na poziomie 9,5 m, zamiast na poziomie 8,9 m – prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, obejmujący tylko Gminę, wskazałby właśnie na taką wysokość wskaźników o których mowa w pkt 6 i 7 zarzutów skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz.270). W pierwszej kolejności sąd zbadał prawidłowość dokonanej przez organ odwoławczy zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej. Bez wątpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy wystąpiła spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, spółka komandytowa" i ten właśnie podmiot występował w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji. Decyzja Prezydenta Miasta wydana została na rzecz spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Ten ostatni podmiot faktycznie jest komplementariuszem spółki komandytowej (wspólnikiem, który odpowiada wobec wierzycieli za zobowiązania spółki bez ograniczeń – art.102 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych – Dz.U. z 2013 r., poz.1030) i reprezentuje spółkę ( art.117 ww. ustawy). Decyzja pierwszoinstancyjna wydana więc została nie na wnioskodawcę, ale podmiot go reprezentujący. Z powyższych względów, sąd nie dostrzegł nieprawidłowości w zmianie nazwy podmiotu, na rzecz którego ustalono warunki zabudowy. Zmiana ta w ocenie sądu, nie spowodowała też, wydania decyzji z naruszeniem art.139 K.p.a. Zakres zawartego w tym przepisie zakazu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Przechodząc do zbadania merytorycznej poprawności zaskarżonej decyzji sąd stwierdził, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustanawia warunek, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. - stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów - § 3 ust. 2 rozporządzenia. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyczyna, która przemawiała w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy ( czasami bardzo licznej ) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, publikowany w zbiorze LEX nr 488467). Stanowisko to, orzekający skład sądu, w całości podziela. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem, wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do kwestionowania sposobu określenia granic obszaru analizowanego, gdyż w ocenie sądu, granice obszaru analizowanego dla spornej inwestycji zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Rozwój budownictwa na obrzeżach dużych miast spowodował zatarcie się granic poszczególnych jednostek podziału terytorialnego. Uwzględnienie więc jednolitego obszaru zurbanizowanego, nawet leżącego na obszarze dwóch gmin, nie jest nieprawidłowe, tym bardziej, że żaden z obowiązujących przepisów prawa takiej praktyki nie zakazuje. Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa zabudowy i nadmiernego ograniczenia prawa własności, gdyż to godziłoby w chronione konstytucyjnie wartości ( art. 64 ust 3 Konstytucji RP ) i zasadę wolności zagospodarowania terenu - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W ocenie sądu, wszystkie wymagane wskaźniki i parametry dla projektowanej inwestycji wyznaczone zostały w sposób określony przepisami rozporządzenia. Fakt, że na obszarze analizowanym znajdują się obiekty o jeszcze większym wskaźniku zabudowy prowadzi do wniosku, iż nowa zabudowa nie zaburzy ładu przestrzennego na tym obszarze. Kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi. Kwestionowanie przez skarżących prawidłowości ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy wynika jedynie z faktu ograniczenia przez nich obszaru analizowanego do obszaru wyłącznie Gminy, co nie może być wzięte pod uwagę ze względu na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego. Natomiast odnosząc się do sposobu wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy należy wskazać, że parametr, jakim jest obowiązująca linia zabudowy, winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, ale może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej (ust.4). Wystąpienie takich przesłanek organ powinien ustalić i w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Takie uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji, w której podano, że linia zabudowy jest kontynuacją linii zabudowy najbardziej wysuniętej części budynku na działce sąsiedniej, należącej do skarżących, co w ocenie sądu, należało uznać za wystarczające. Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że niniejsza skarga jest niezasadna i na podstawie art.151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.