II SA/Sz 1038/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.- dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania G. W., Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] o udzieleniu pozwolenia na budowę i odmówił udzielenia M. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego, z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznej, murami oporowymi w granicach dz. nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w S., sytuowanego przy granicy z działką nr [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] grudnia 2019 r. do Urzędu Miasta S. wpłynął wniosek M. S. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z zagospodarowaniem terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...] przy ul. [...] w S. obręb [...] Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji G. W. wskazała na nieskuteczne doręczenie jej decyzji, o której dowiedziała się telefonicznie. Podniosła, że nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyż uniemożliwiono jej uczestniczenie w postępowaniu, do którego ma prawo ze względu na przymiot strony postępowania. Oświadczyła, że nie zgadza się na budowę na granicy jej działki hostelu nazwanego domem jednorodzinnym. W uzasadnieniu wymienionego na wstępie rozstrzygnięcia Wojewoda, powołując się na projekt budowlany wskazał, że zamiarem inwestora jest budowa budynku jednorodzinnego, jednolokalowego, wolnostojącego, trzykondygnacyjnego z poddaszem użytkowym, podpiwniczonego na dz. nr [...] i [...] przy ul. [...] w S.. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek zaprojektowano na nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej na rysunku Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bezpośrednio przy granicy działki nr [...], należącej do odwołującej się. Organ II instancji podkreślił, że działka inwestycyjna nr [...] ma szerokość ok. 13,5 m i jest położona na obszarze objętym zapisami Uchwały nr [...] Rady Miasta S. z [...] stycznia 2005 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w S., w terenie elementarnym [...] Z ustaleń szczegółowych planu wynika, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ustaleniach kompozycji, form zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, zapisy planu określają m.in.: 3) maksymalną powierzchnię zabudowy na działce budowlanej w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej 30%; 5) maksymalną wysokość budynków mieszkalnych 3 kondygnacje nadziemne, w tym trzecia kondygnacja użytkowa w stromym dachu, nie więcej niż do wysokości 12 m liczonej do najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu (kalenicy); 6) forma budynków: wolnostojące, bliźniacze. Na terenach 2.MJ forma budynków: szeregowa; 7) nowe budynki mieszkalne kryte dachami stromymi. Po przytoczeniu treści art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej "rozporządzenie"), Wojewoda podniósł, że budowa na działce budowlanej o szerokości 16 m i mniejszej możliwa jest przy granicy działki, tylko w sytuacji, gdy spełniona jest podstawowa zasada wynikająca z § 12 ust. 2 ww. przepisu, tj. gdy plan miejscowy na to zezwala. Zdaniem organu odwoławczego, przepis ten stanowi odrębną i niezależną od postanowień § 12 ust. 3 rozporządzenia przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości. Biorąc pod uwagę powyższe, organ wskazał, że zapisy Uchwały nr [...] Rady Miasta S. dla terenu elementarnego [...], nie przewidują możliwości usytuowania budynku na dz. nr [...] przy ul. [...] bezpośrednio na granicy z działką nr [...]. Na rysunku planu wyodrębniono obszar w terenie elementarnym [...], na terenie którego możliwa jest zabudowa szeregowa. Działka nr [...] objęta jest tym obszarem. Natomiast na pozostałym obszarze, m.in. działce inwestycyjnej [...], możliwa jest tylko zabudowa wolnostojąca lub bliźniacza. Na działce nr [...], pomimo jej małej szerokości 13,5 m, brak jest możliwości budowy budynku jednorodzinnego, wolnostojącego na granicy z dz. nr [...]. Według Wojewody, skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza usytuowania budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy granicy, to takie usytuowanie budynku jest niedopuszczalne. Wobec powyższego organ II instancji stwierdził, że brak jest zgodności planowanego zamierzenia z przepisami § 12 ust. 2 rozporządzenia, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu I instancji i odmową udzielenia pozwolenia na planowaną budowę. M. S. (dalej Skarżący), działając przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżył opisaną wyżej decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego zastosowanie i uznanie, że inwestycja nie spełnia warunków technicznych wymaganych wskazanym przepisem i uchylenie decyzji Prezydenta Miasta S. oraz odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, - § 12 ust. 4 pkt 1 ww. rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ustalony stan faktyczny pozwala na jego zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta S. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Zdaniem Skarżącego, w niniejszej sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Z brzmienia ust. 2, 3, a także całego § 12 nie wynika, aby ust. 2 miał zastosowanie do następnych ustępów tego paragrafu, w tym odnosił się do przypadków określonych w ust. 4. Za chybione uznać zatem należy przyjęcie przez organ, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje usytuowania budynku na działce budowlanej bezpośrednio przy granicy, to takie usytuowanie budynku jest niedopuszczalne. Organ II instancji stwierdził, że brak jest zgodności planowanego zamierzenia z przepisami § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, podczas gdy nie ma konieczności istnienia takiej zgodności dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ jej realizację umożliwia § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia. Skarżący zaznaczył też, że odstępstw od treści § 12 ust. 1 przywołanego rozporządzenia można dokonać jedynie w dwóch niezależnych przypadkach: (1) - w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, (2) - w postępowaniu przed organami architektoniczno- budowlanymi w oparciu o kryteria wskazane w § 12 ust. 3 i 4 (tak: Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2019 r. II SA/Po 731/18). W żadnej mierze nie sposób jednakże wyczytać z treści § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia, aby ten powiązany został z § 12 ust. 2 rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten nie odpowiada prawu. Przedmiotem skargi jest wydana w trybie odwoławczym decyzja Wojewody, którą odmówiono Skarżącemu udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z zewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektroenergetycznej, murami oporowymi w granicach dz. nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. [...] w S.. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.). Stosownie do treści art. 35 ust. 1 ww. ustawy, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzenia m.in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do tych przepisów zalicza się powołany przez organ § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm., dalej "rozporządzenie"), zgodnie z którym: "1.Jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. 2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. 3. Dopuszcza się, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 4. W zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej; 2) nadbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy tej działki budowlanej, o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, nie może być okien i drzwi; 3) budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi". Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporne jest, że Skarżący wniósł o wydanie pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego wolnostającego przy granicy z działką sąsiednią. Nie budzi również wątpliwości, że działka, na której ma zostać zlokalizowany budynek, posiada szerokość ok. 13,5 m i położona jest na obszarze przeznczonymi ustaleniami uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w S. pod teren zabudowy jednorodzinnej. Kwestią sporną jest natomiast możliwość sytuowania planowanej przez Skarżącego inwestycji w świetle § 12 rozporządzenia. Organ odwoławczy, powołując się § 12 ust. 2 rozporządzenia wywiódł, że niedopuszczalne jest usytuowanie budynku na granicy działki budowlanej, skoro takiej możliwości nie przewidział plan. Zdaniem Sądu, stanowisko to nie zasługuje na akceptację. W pierwszej kolejności wskazać należy, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]" w S. nie zawiera zakazu sytuowania budynków w granicy działki, co oznacza, że plan nie wyklucza takiej możliwości. Również analiza § 12 rozporządzenia prowadzi do stwierdzenia, że w zabudowie jednorodzinnej, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m można sytuować nowy budynek przy granicy działki. Przy czym ustawodawca nie wymaga, aby taka budowa możliwa była do przeprowadzenia tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy na to zezwala. W szczególności takiego wniosku nie można wyprowadzić z powołanego przez organ odwoławczy § 12 ust. 2 rozporządzenia chociażby z uwagi na charakter tego przepisu, ale także fakt, że do kwestii zabudowy działki wąskiej, tj. o szerokości 16 m lub mniejszej, odnosi się wprost § 12 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi lex specialis wobec § 12 ust. 2 rozporządzenia i który nie uzależnia lokalizacji budynku w granicy od dopuszczania takiej możliwości w planie. Należy zauważyć, że regulacje zawarte w § 12 ust. 2-4 rozporządzenia normują odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budowli na nieruchomości w odpowiedniej odległości od granicy z inną działką i choć każde z tych odstępstw - opisane w poszczególnych ustępach - dotyczy budowy budynku bezpośrednio przy granicy działki, to jednakże odnosi się do odmiennych sytuacji i zawiera inne kryteria wymagane do zastosowania w danej sprawie. Ustawodawca w następujących po sobie ustępach normuje bowiem w sposób samodzielny i kompleksowy możliwość budowy przy granicy działki, nie warunkując zastosowania danego wyjątku od spełnienia jakiegokolwiek wymogu wynikających z pozostałych odstępstw. Każdy z ustępów to osobny przypadek z własnym zakresem stosowania. Dotyczy to także § 12 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi niezależną i odrębną od pozostałych postanowień przesłankę prawa zabudowy przy granicy nieruchomości. Innymi słowy rzecz ujmując wyjątki zawarte w ust. 2-4 określają oddzielne względem siebie sytuacje jak i rozłączne przesłanki, które nie pozostają ze sobą w związku ani nie uzupełniają się. W orzecznictwie sadowoadministracyjnym podnosi się, że § 12 ust. 2 i 3 (również obecnie ust. 4 rozporządzenia) określają niezależne od siebie szczególne warunki sytuowania obiektów budowlanych, zaś odstępstwo jakie wynika z treści § 12 ust. 2 rozporządzenia dla sytuowania obiektu ma charakter samodzielny (por. wyrok WSA z dnia 4 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 439/18, oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2019 r sygn. akt II SAŁd 485/19). WSA w Lublinie w wyroku z dnia 16 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Lu 644/20 podkreślił, że przepisy § 12 ust. 2 i § 12 ust. 4 rozporządzenia mają charakter rozłączny – możliwa jest więc lokalizacja budynków w odległościach wynikających z planu miejscowego bądź określonych w § 12 ust. 4 rozporządzenia. Z kolei WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 995/19 stwierdził, że brak jest podstaw do kumulatywnego stosowania norm wynikających z § 12 ust. 3 i 4 rozporządzenia, gdyż dotyczą one różnych, przewidzianych przez ustawodawcę odstępstw od zasady sytuowania budynków w granicy wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze zgodzić należy się ze Skarżącym, że przesłanka, o której mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia nie ma zastosowania do następnych ustępów tego paragrafu, co oznacza, że błędnie organ odwoławczy przyjął jakoby budowa na działce budowlanej o szerokości 16 m i mniejszej, możliwa była przy granicy działki tylko wówczas gdy plan miejscowy taką możliwość dopuszcza. Jak już wyżej wskazano zabudowa działki wąskiej podlega hipotezie § 12 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi lex specialis wobec regulacji zawartej w § 12 ust. 1 i 2, zatem wymóg wynikający z § 12 ust. 2 rozporządzenia nie może być traktowany jako warunkujący skorzystanie z kolejnych odstępstw, gdyż takiego zastrzeżenia ustawodawca nie uczynił, tj. w ust. 4 nie ma odesłania do ust. 2. Organ zatem nie miał podstaw do oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego pod kątem wymogów wynikających z § 12 ust. 2 rozporządzenia. Z tych też względów akcentowana przez niego okoliczność, że ustalenia planu nie przewidują budowy w granicy działki nie mogła stanowić uzasadnienia do odmowy udzielenia Skarżącemu pozwolenia na budowę. Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, gdyż organ odwoławczy błędnie zinterpretował i zastosował § 12 ust. 2 i ust. 4 rozporządzenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia przedstawionej przez Sąd wykładni § 12 rozporządzenia i przeanalizowania pozostałych przesłanek od których uzależnione jest wydanie wnioskowanego przez Skarżącego pozwolenia na budowę z uwzględnieniem zarzutów odwołania, a następnie podjęcie stosownego orzeczenia odpowiadającego stosownym ustaleniom praz przepisom prawa.