II SA/Sz 1039/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Zarządu Dróg [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] r., nr[...] , na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy Sekcja Zamiejscowa Gospodarowania Zasobem zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa - Agencji Nieruchomości Rolnej O/T, oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położona w obrębie [...] miasta Ś. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Zarząd Dróg Wojewódzkich wskazując, że nowo powstała działka nr [...] nie może stanowić drogi wojewódzkiej. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 28 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium podało, że postępowanie podziałowe w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczynane jest na wniosek osoby, która ma w tym interes prawny (art. 97 ust 1 ustawy ). W niniejszej sprawie niewątpliwie stroną jest właściciel nieruchomości dzielonej, tj. Skarb Państwa, w imieniu i na rzecz, którego działa Agencja Nieruchomości Rolnych. Stroną nie jest natomiast osoba, która może mieć jedynie interes faktyczny w odniesieniu do nieruchomości, co do której wszczęto postępowanie administracyjne o jej podział. Skierowanie zatem przez Burmistrza Miasta swojego orzeczenia do innych osób niż do wnioskodawcy, należy traktować wyłącznie informacyjnie. Kolegium podzieliło zapatrywanie Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 25 maja 1995 r. (sygn. akt ARN 16/95 publ. OSNAP z 1995 r. nr 21, poz. 258), w którym Sąd stwierdził, iż z wnioskiem o podział nieruchomości może wystąpić tylko osoba dysponująca tytułem własności lub prawem użytkowania wieczystego. Zdaniem Kolegium konsekwencją brzmienia i wykładni przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest to, że osoba nie będąca właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nie może być stroną postępowania podziałowego, a zatem nie może skutecznie ani uczestniczyć w tym postępowaniu, ani przeciwdziałać zatwierdzeniu projektu podziału (por. wyrok NSA z 21 października 1999 r. w sprawie I SA 285/99, lex nr 48618). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie może zostać rozpatrzone, ponieważ odwołujący się Zarząd Dróg Wojewódzkich nie legitymuje się wymaganym tytułem prawnym do będącej przedmiotem postępowania podziałowego działki nr [...] , a zatem nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu w rozumieniu art 28 K.p.a. Zarząd Dróg Wojewódzkich zaskarżył decyzję Kolegium z dnia 25 sierpnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie w całości. Zaskarżanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez błędną ich wykładnię przy niezastosowaniu art. 29 K.p.a., skutkującą nieuznaniem Zarządu Dróg Wojewódzkich jako strony postępowania podziałowego prowadzonego w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podczas gdy prawidłowa ich interpretacja przy uwzględnieniu art. 29 K.p.a. powinna uznać Zarząd Dróg Wojewódzkich jako stronę postępowania podziałowego i w konsekwencji rozpoznać wniesione odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] r. o nr [...] W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja podziałowa wydana w oparciu m.in. o art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bezpośrednio dotyczy sfery prawnej podmiotu, na rzecz którego przechodzi własność podzielonej działki. W tym zakresie Zarząd Dróg Wojewódzkich jako jednostka organizacyjna Województwa powołana w celu wykonywania obowiązków zarządcy dróg wojewódzkich w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ma w pełni prawa strony w postępowaniu podziałowym w rozumieniu art. 28 i 29 K.p.a. Uprawnienia i obowiązki Województwa będącego stroną postępowania o podział nieruchomości wykonuje Zarząd Dróg Wojewódzkich na mocy statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich stanowiącego załącznik do uchwały Nr XXXIV/412/06 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 23 października 2006 r. w sprawie nadania statutu Zarządu Dróg Wojewódzkich . W § 3 pkt 18 i 19 statutu wskazano, że przedmiotem działania Zarządu Dróg Wojewódzkich jest wykonywanie zadań zarządcy dróg wojewódzkich w rozumieniu ustawy o drogach publicznych a w szczególności: nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości - pkt 18; nabywanie nieruchomości innych niż wymienione w pkt 18 na potrzeby zarządzania drogami i gospodarowania nimi w ramach posiadanego do nich prawa - pkt 19. Skoro nabywanie to również otrzymywanie czegoś na własność, to przekazanie z mocy prawa na własność województwa terenu po dokonanym jego podziale jest nabywaniem nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych tylko, że w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż rozstrzygnięcie organu II instancji nie odpowiada prawu. Organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "K.p.a.", naruszył ten przepis, gdyż błędnie przyjął, że skarżący nie ma przymiotu strony. W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się tezę, że ustalenie interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 28 K.p.a., osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Zważyć należy, że zgodnie z art. 98 ust 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce gruntami (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm. – dalej: "ustawa") działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna (...) Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Z kolei art. 98 ust. 3 ustawy stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem (lub użytkownikiem wieczystym) a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Przepis art. 131 ustawy dotyczy nieruchomości zamiennych przyznawanych w ramach odszkodowania, które przyznaje się z zasobów jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy powyżej wskazane, jako przepisy prawa materialnego, nakładają więc na odpowiedni podmiot, w zależności od kategorii drogi jaka ma powstać na gruncie wydzielonym w wyniku podziału, prawa i obowiązki w rozumieniu art. 28 K.p.a., które są wynikiem decyzji podziałowej. W przedmiotowej sprawie jest to Województwo, którego uprawnienia i obowiązki wykonuje powołana w tym celu jednostka organizacyjna, tj. skarżący Zarząd Dróg Wojewódzkich Takie stanowisko znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na jeden z wyroków zasadnie powołał się skarżący, przytaczając jego tezę: "Jednostce organizacyjnej będącej zarządem dróg przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n." (wyrok z 10 lutego 2009 r. w sprawie I OSK 345/08, Lex 529522). Ponadto analogiczne stanowisko wynika również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 1999 r. w sprawie I SA 1311/98, którego teza brzmi: "Wprawdzie prawa lub obowiązki mogą wynikać tylko z decyzji ostatecznej, ale okoliczność, że decyzja orzekać może o prawach lub obowiązkach określonego podmiotu, czyni właśnie z tego podmiotu stronę postępowania. Nie można być zaś stroną wówczas, gdy decyzja stanie się ostateczna, nie będąc stroną postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji. Art. 28 k.p.a. wyraźnie mówi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. W przypadku podziału nieruchomości, jeżeli wiąże się to z wydzieleniem działki pod ulicę (drogę), gmina winna brać udział w postępowaniu choćby dla zajęcia stanowiska, czy chodzi tu o drogi gminne, które z mocy prawa przechodzą, na własność gminy", Lex 48509. Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela stanowisko zaprezentowane w wyżej powołanych orzeczeniach. W orzecznictwie i doktrynie prawa administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie istotne żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Skoro organ odwoławczy nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, to należy stwierdzić, że naruszył przepisy normujące postępowanie odwoławcze, a także przepis art. 107 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wszystkie powyżej omówione okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozpozna odwołanie strony.