II SA/Sz 104/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk–Meder Protokolant st. sekr. sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005r. sprawy ze skargi D. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odpłatności rodziców za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej I. u c h y l a zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu Starosta decyzją z dnia [...]r. wydaną na podstawie art. 33k ust. 4, 5 i 6, art. 43 ust. 1 i art. 45 ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. ( Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 14 ze zm.), § 3 ust. 1, § 4 ust. 3 załącznika do zarządzenia Starosty Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad odpłatności rodziców lub opiekunów prawnych za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora Pogotowia Opiekuńczego z dnia [...]r. – ustalił wobec K. i D. K. odpłatność za pobyt ich syna M. w Pogotowiu Opiekuńczym w wysokości 10 % wydatków ponoszonych na jego utrzymanie za [...] r. w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że pobyt dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej co do zasady jest odpłatny. Zgodnie z art. 33k ust. 4 ustawy o pomocy społecznej odpłatność tę ponoszą, do wysokości wydatków bieżących ponoszonych na utrzymanie dziecka, jego rodzice, a także opiekunowie prawni, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka, z tym że opłata ponoszona przez opiekunów prawnych nie może być wyższa niż 50% kwoty stanowiącej dochód dziecka. Opłatę za pobyt M. K. w Pogotowiu Opiekuńczo-Wychowawczym , do ponoszenia której zobowiązani są rodzice, na podstawie § 3 ust. 1 załącznika do zarządzenia Starosty ustalono za [...] r. w wysokości 10 % wydatków ponoszonych na utrzymanie M. K. w placówce, gdyż zgodnie z przeprowadzonym wywiadem środowiskowym dochód rodziny przekracza 100% dochodu ustalonego na podstawie art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z § 4 ust. 3 tegoż załącznika i wniosku dyrektora Pogotowia Opiekuńczo-Wychowawczego z dnia [...] r. odpłatność za wrzesień naliczono proporcjonalnie do faktycznego pobytu dziecka w placówce (tj. 46 dni) a więc w kwocie [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji D. i K. K. wnieśli o zwolnienie ich z odpłatności za pobyt syna M. w Pogotowiu Opiekuńczo-Wychowawczym i powołali się na swoją trudną sytuację materialną opisując szczegółowo stan rodzinny i ponoszone wydatki na utrzymanie rodziny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79,. Poz. 856) oraz w oparciu o art. 33k ust. 4, 6 i 7 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( jedn. tekst Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium, po wyjaśnieniu – identycznie jak organ I instancji- obowiązującego w sprawie stanu prawnego, ustaliło, że rodzina odwołujących się jest pięcioosobowa. Małżonkowie oprócz syna M. wychowują dwoje uczących się dzieci. Łączny dochód rodziny, na który składa się wynagrodzenie za pracę, wynosi [...] zł. ( [...] zł na osobę). Zgodnie więc z zarządzeniem Starosty z dnia [...] r. dochód rodziny mieści się w przedziale 100%-150% kryterium dochodowego ustalonego na podstawie art. 4 ustawy o pomocy społecznej i opłata za pobyt M. K. w Pogotowiu Opiekuńczym za miesiąc [...] r. powinna wynosić ( za 46 dni faktycznego czasu pobytu) 10 % wydatków ponoszonych na utrzymanie dziecka w placówce. Z akt sprawy wynika, że miesięczny koszt utrzymania wychowanka w Pogotowiu Opiekuńczym wynosi [...] zł. Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że ustalona przez organ I instancji odpłatność wynosząca [...] zł. za faktyczny czas pobytu M. K. w Pogotowiu Opiekuńczym za [...] r. jest zgodna z prawem. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, że wskazane przez odwołujących się wydatki ponoszone na rozmaite cele socjalno bytowe nie uprawniają, w świetle obowiązujących przepisów, do obniżenia dochodu uzyskiwanego w rodzinie, a co za tym idzie do uwzględnienia podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Ponadto organ zawarł w uzasadnieniu swojej decyzji informację, że w myśl art. 33k ust.7 ustawy o pomocy społecznej rada powiatu określa w drodze uchwały zasady częściowego lub całkowitego zwolnienia rodziców z opłat, o których mowa w ust. 4. Stosownie do § 6 ust. 1 załącznika do zarządzenia Nr [...] z dnia [...] r. rodzice ponoszący odpłatność za pobyt dziecka w placówce mogą być zwolnieni częściowo lub całkowicie z tej opłaty, na podstawie pisemnego wniosku, aktualnego wywiadu środowiskowego oraz innych dokumentów potwierdzających zaistniałą sytuację życiową, zdrowotną i finansową, zgodnie z obowiązującą uchwałą Nr [...] Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie określania zasad częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców lub opiekunów prawnych dysponujących dochodami dziecka z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Powyższą decyzję ostateczną zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego małżonkowie D. i K. K. Skarżący zakwestionowali ustalenie wysokości miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie, podnosząc zarzut pominięcia przy tym ustaleniu miesięcznych wydatków na obowiązkowe świadczenia tj. opłat na utrzymanie mieszkania i wydatków związanych z nauką dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz z przyczyn całkowicie odmiennych od tych, które zostały w niej podniesione. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że skarżący nie orientują się w kwestii zasad postępowania przed sądami administracyjnymi. Wyjaśnić zatem należy na wstępie, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej według kryterium zgodności z prawem ( zasada legalizmu). Oznacza to między innymi, że sąd nie rozstrzyga spraw merytorycznie sprawy w zastępstwie właściwych organów administracji publicznej, a jedynie bada, czy zaskarżony akt odpowiada prawu, przy czym w toku tej kontroli względy poza prawne nie są brane pod uwagę. Mając powyższe na uwadze, za chybiony trzeba uznać stawiany skargą zarzut błędu w ustaleniu dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie. Z treści skargi wynika bowiem, że skarżący obliczenia dochodu swojej rodziny dokonują w oparciu o poza prawne rozumienie tego pojęcia. Tymczasem ustawa o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( tekst jedn. Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) zawiera w art. 2a ust. 2 pkt 2 definicję dochodu rodziny i ta definicja obowiązuje w sprawach w przedmiocie świadczeń pomocy i opieki społecznej. W myśl tego przepisu, w brzmieniu ustawy obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji, dochód rodziny oznacza "sumę miesięcznych dochodów osób w rodzinie z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeśli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki z tytułu ubezpieczeń: zdrowotnego określonego w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, emerytalnego, rentowych i chorobowego, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, oraz o kwotę wysokości alimentów świadczonych przez osoby w rodzinie na rzecz innych osób, jednorazowe świadczenia socjalne oraz świadczenia w naturze, a także kwotę zasiłku rodzinnego na trzecie i kolejne dziecko oraz dziecko samotnej matki, uprawnione do zasiłku pielęgnacyjnego( ...)." Z powyższej definicji wynika zatem brak podstaw prawnych do pomniejszania, przy ustalaniu dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie (zdefiniowanego w art. 2a ust. 2a omawianej ustawy) przychodów o wskazane w skardze wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, nauka dzieci itp. Okoliczność, że sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia niezgodności z prawem ustalenia wysokości dochodu na osobę w rodzinie skarżących nie oznacza jednakże tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wskazania wymaga bowiem i to, że w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej określanej jako P.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja wymagająca wyjścia poza zarzuty skargi wystąpiła w niniejszej sprawie. Podkreślić trzeba, że decyzja organu I instancji wydana została w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo- wychowawczej na wniosek dyrektora tej placówki. Skarżący będący adresatami tej decyzji w toku postępowania przed organami obu instancji nie byli informowani o przysługujących im prawach, a zatem nie zawiadomiono ich ani o wszczęciu postępowania administracyjnego ( art. 61 § 4 Kpa) w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty, ani o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i prawie składania wniosków i oświadczeń ( art. 10 § 1 Kpa ). Nie można zatem wykluczyć, że skarżący pozbawieni zostali możliwości złożenia już na etapie postępowania przed organem I instancji stosownego wniosku o zwolnienie ich całkowite albo częściowe z opłaty za pobyt syna w placówce opiekuńczo-wychowawczej, o które mieli prawo ubiegać się w świetle uchwały Rady Powiatu z dnia [...] r. w sprawie określenia zasad częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców lub opiekunów prawnych dysponujących dochodami dziecka z opłat za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej oraz postanowień załącznika do zarządzenia Starosty z dnia [...] r. W konsekwencji tego zaniechania, sprawa nie została rozpatrzona pod kątem zaistnienia ewentualnych podstaw do częściowego lub całkowitego zwolnienia od przedmiotowej opłaty. Organ odwoławczy w szczególności naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania ( art. 15 kpa), skoro rozpoznał i rozstrzygnął sprawę w oderwaniu od treści odwołania, w którym sformułowano, jako jedyny zresztą, wniosek o zwolnienie od rzeczonej opłaty. Samo zawarcie w uzasadnieniu decyzji informacji o prawie strony do ubiegania się o takie zwolnienie nie zastępuje rozpatrzenia sprawy w aspekcie zasadności takiego wniosku. Z powyższych względów, nie przesądzając ostatecznego sposobu rozstrzygnięcia, należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 152 orzec jak w sentencji.