II SA/Sz 1040/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011r. sprawy ze skargi Z. G. i W. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2010 r., wydanym na podstawie art. art. 81c ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 123 K.p.a., nałożył na A.P. obowiązek przedłożenia, w terminie do dnia 31 października 2010 r., oceny technicznej (opartej o aktualne protokoły badań i sprawdzeń) samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w [...] , sporządzonej przez osobę uprawnioną. Organ zaznaczył również, że ocena techniczna powinna wskazywać zakres wykonanych robót oraz zawierać ocenę ich zgodności z warunkami technicznymi, przepisami i zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, również wskazanie sposobu ich usunięcia. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że zawiadomienie o wykonaniu bez pozwolenia na budowę robót budowlanych w mieszkaniu nr [...] przez A. P. złożył współwłaściciel budynku. W czasie oględzin robót budowlanych w przedmiotowym lokalu w dniu 15 września 2009 r. pracownicy organu I instancji stwierdzili następujące zmiany w stosunku do szkicu przedmiotowego lokalu będącego załącznikiem do zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 grudnia 2005 r.: - przesuniecie ściany pomiędzy łazienką i pokojem, - zlikwidowanie ścianki pomiędzy korytarzem i kuchnią, - przesuniecie ściany między strychem a pokojem, - zlikwidowanie ściany między pokojem a strychem, - brak okna na wprost drzwi w łazience, - wykonanie okna w ścianie po lewej stronie od wejścia do łazienki. Ponadto pracownicy organu stwierdzili, że inwestor w ramach robót budowlanych wykonał ocieplenie lukarn, powiększył okno połaciowe w łazience, zaślepił okno połaciowe w połaci byłego strychu (po prawej stronie szkicu I pietra). Roboty te zostały wykonane bez pozwolenia na budowę czy też zgłoszenia właściwemu organowi, a przedłożenie oceny technicznej umożliwi doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zażalenie na to postanowienie wnieśli W. i Z. G. współwłaściciele lokalu nr [..] przy ul [...] w [...] , żądając nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 49b ust. 2 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane. Wskazali, że organ I instancji pominął także kwestie związane z wpływem robót budowlanych wykonanych przez A.P na wizerunek budynku, których skutkiem może być pogorszenie jego stanu technicznego. Żalący się wyrazili przekonanie, że pomijając te okoliczności faktyczne, organ nadzoru budowlanego I instancji zmierza do doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nie odnosząc się do kwestii naruszeń prawa przy podejmowaniu tych robót. Właściciele lokalu nr [...] zarzucili organowi, że nie uwzględnił tego, iż inwestor dokonał obcięcia lukarn, nie tylko ich ocieplenia. Wpłynęło to nie tylko na wygląd budynku, przede wszystkim grozi powstawaniem pleśni i grzybów na ścianach budynku, co zmusiło właścicieli nieruchomości do znacznych wydatków na zabezpieczenie ścian frontowych przed pogorszeniem ich stanu. Wskazali, że w postanowieniu nie odniesiono się także do faktu, iż roboty budowlane zostały wykonane nie tylko bez stosownych pozwoleń, ale bez wymaganej przepisami zgody współwłaścicieli nieruchomości. Chodzi głównie o obcięcie lukarn i przesuniecie ściany pomiędzy łazienką a pokojem, oraz pomiędzy pokojem a strychem. W wyniku przesunięcia ścian A, P. objęła w posiadanie część strychu będącą własnością właścicieli mieszkania nr [...] . Ponieważ w wyniku przeprowadzonych robót naruszona została konstrukcja budynku oraz zmieniono granice własności, nie istnieją podstawy do legalizacji przeprowadzonych robót. Ponadto zaskarżone postanowienie zobowiązuje inwestora do przedłożenia oceny technicznej opartej o aktualne protokoły badań i sprawdzeń. Tym samym wydana następnie decyzja oparta będzie na innych okolicznościach, niż istniejące w chwili wykonywania prac. Powiadomienie organu nadzoru budowlanego o samowoli budowlanej miało miejsce w czerwcu 2009 r., więc ekspertyza techniczna powinna być oparta na protokołach istniejących w chwili rozpoczynania przez inwestora robót budowlanych, a nie sporządzonych obecnie. Ponieważ uprawnienia wynikające z art. 81c prawa budowlanego mają na celu umożliwienie organom nadzoru budowlanego prawidłowe przeprowadzenie postępowania, istotne jest aby pominięte okoliczności zostały uwzględnione. Zdaniem żalących się ocena techniczna powinna zostać sporządzona przez osobę uprawnioną wyznaczoną przez organ nadzoru budowlanego II instancji. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] , po rozpoznania zażalenia, postanowieniem z dnia 30 września 2010 r., nr[...] , utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zagadnienia dotyczące niezgodnego z prawem wykonania robót budowlanych innych niż samowolne wybudowanie obiektu budowlanego lub jego części zostały uregulowane w przepisach art. 50 – 51 ustawy Prawo budowlane. Z art. 50 tej ustawy wynika, że organ nadzoru budowlanego podejmuje właściwe czynności w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, zastosowanie znajdują przepisy art. 81c ust. 2 ustawy, zgodnie z którymi organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Ponieważ przedmiotowa sprawa dotyczy wykonania robót budowlanych bez nadzoru osoby uprawnionej, powstały uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, co uzasadniało wydanie zaskarżonego postanowienia. Przedłożenie przez inwestora oceny technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych w zakresie ich zgodności z zasadami wiedzy technicznej i przepisami prawa budowlanego oraz zawierającej wnioski dotyczące usunięcia ewentualnych niezgodności w tym zakresie, pozwoli organowi I instancji na wydanie właściwego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w zażaleniu organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie naprawcze w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane dotyczy legalizacji obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Przedmiotowe postępowanie dotyczy natomiast wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu i jest prowadzone na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z art. 49b ust. 2 pkt 1-2 tej ustawy. Organy nadzoru budowlanego nie są także uprawnione do wskazywania inwestorowi osoby, mającej sporządzić wymaganą ekspertyzę techniczną, ponieważ ocenę taką może sporządzić dowolnie wybrana przez inwestora osoba posiadająca wymagane uprawnienia budowlane i wpisana na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy art. 50 i 51 prawa budowlanego, jak też art. 81c tej ustawy nie zawierają postanowień pozwalających żądać od inwestora oświadczania o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązki nakładane na inwestora na podstawie tych przepisów mają bowiem na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania, czy inwestor robót budowlanych wykonanych w mieszkaniu nr [...] był obowiązany do uzyskania zgody na ich wykonanie od współwłaścicieli budynku. Natomiast ewentualne roszczenia dotyczące naruszenia części wspólnych budynku mogą być dochodzone przez skarżących na drodze powództwa cywilnego przed sądem powszechnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na ww. postanowienie W. i Z. G. zarzucili wydanie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji z naruszeniem art. 50 i 51 oraz art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że przepisy te nie pozwalają na żądanie od inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w sytuacji gdy zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 2 tej ustawy do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest zobowiązany dołączyć takie oświadczenie. Uznanie trafności stanowiska organów nadzoru budowlanego w tej sprawie oznaczałaby, że inwestor który rozpoczął budowę bez stosownego pozwolenia na budowę znalazłby się w sytuacji korzystniejszej, niż inwestor który wpierw uzyskał stosowną decyzję. Zasadą jest, że rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych dopuszczalne jest wyłącznie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest załącznikiem do wniosku o pozwolenie na budowę. Brak oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uzasadnia odmowę wydania pozwolenia na budowę. Ponadto, ocena techniczna robót budowlanych, do której przedłożenia zobowiązany został inwestor, powinna dotyczyć okoliczności istniejących w chwili wykonywania robót budowlanych tj. istniejących w czerwcu 2009 r., a nie obecnie. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badanie pod tym kątem zaskarżonego postanowienia doprowadziło do uznania przez Sąd, że postanowienie to nie narusza prawa. Jak ustaliły organy orzekające w sprawie, roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu nr [..] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w [...] , zostały wykonane przez A.P bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), organ nadzoru budowlanego II instancji utrzymał w mocy postanowienie nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, w oparciu o aktualne protokoły badań i sprawdzeń. Uprawnienie wynikające z powołanego wyżej przepisu umożliwia organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego zebranie materiału dowodowego niezbędnego do dokonania porównań stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z dyspozycji norm prawa budowlanego, a następnie wydanie decyzji mającej na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Przepis art. 81c ust. 2 powołanej ustawy ma charakter ogólny i procesowy, i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w powiązaniu z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, które znajdują zastosowanie do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub jego części. Przepisy te znajdują zastosowanie do robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową obiektu budowlanego lub jego części. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie więc organy nadzoru budowlanego trafnie zamierzają prowadzić dalsze postępowanie legalizacyjne w oparciu o przepis art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Jednakże przepisy te nie stanowią podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia, a zatem nie mogły zostać naruszone przy jego wydawaniu. Jak już wyżej podano, podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a jego treść jednoznacznie wskazuje jakich dokumentów może żądać organ od inwestora. W przepisie tym nie wymieniono oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomość na cele budowlane, a zatem organ nie mógł nałożyć obowiązku jego przedłożenia. Ocena techniczna wykonanych robót ma umożliwić organom nadzoru budowlanego ocenę robót i w razie potrzeby nałożenie na inwestora określonych obowiązków umożliwiających legalizację samowoli budowlanej. W niniejszej sprawie postępowanie dowodowe nie zostało zakończone, ocena techniczna jest jego częścią. Ponieważ ekspertyza techniczna ma umożliwić ocenę jakości wykonanych robót budowlanych, w takim stanie w jakim one aktualnie się znajdują, musi być oparta o aktualne protokoły badań i sprawdzeń. Nie spełniła by swojej roli gdyby była oparta na okolicznościach istniejących w przeszłości, jak tego żądają skarżący. Przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez nadzoru osoby uprawnionej, organ mógł mieć uzasadnione wątpliwości co do jakości tych robót. Ocena techniczna pozwoli na ocenę jakości wykonanych robót, a następnie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak trafnie zauważył organ II instancji art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane znajduje zastosowanie w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym budowy obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Nie może więc mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, która dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692).