II SA/Sz 1040/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz /spr./, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi R. M. i E. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. ,nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów leśnych oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz.1071 ze zm.) oraz art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., nr 178, poz.1749 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. i R.M., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów leśnych. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. E. i R.M. w dniu [...] złożyli do Starosty wniosek w sprawie wymiany gruntów leśnych działki nr [...] ha, położonej w obrębie [...] – stanowiącej ich własność na działkę nr [...] o pow. [...] ha, położoną w obrębie [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa - w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa oraz w sprawie scalenia ww. działki nr [...], z działkami wnioskodawców o nr [...] obręb [...]. Starosta ww. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 3 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 1 i 4, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że warunkiem koniecznym do przeprowadzenia wymiany gruntów jest zgoda właścicieli nieruchomości, które mają być objęte postępowaniem wymiennym. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika natomiast, że wnioskodawcy dysponują jedynie zgodą Konserwatora Zabytków (decyzja z dnia [...]). Jednocześnie Nadleśniczy Nadleśnictwa w piśmie z dnia [...] skierowanym do Starostwa Powiatowego poinformował, że w świetle aktualnych przepisów Nadleśnictwo nie może dokonać wymiany gruntów działki [...], położonej w obrębie [...] i działki nr [...], położonej w obrębie [...]. Nadleśniczy załączył pisma Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] i Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] r., w treści których wskazano, że ze względu na istniejące uregulowania prawne w ustawie o lasach transakcje wymian przeprowadzane na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów nie mogą mieć miejsca. Starosta podkreślił, że oświadczenie woli w zakresie wyrażenia zgody na wymianę ma charakter cywilnoprawny i nie może być zastąpione rozstrzygnięciem administracyjnym. Zdaniem organu oznacza to z kolei, że wymiana gruntów nie może dojść do skutku wbrew woli właściciela. W odwołaniu od powyższej decyzji E. i R.M. wskazali, że: 1. decyzję Starosty wydano mylnie w związku z art. 5 ust. 1 i 4 obowiązującej ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zamiast w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3 dotyczącego postępowania scaleniowego wszczętego z urzędu na wniosek osób, których grunty wymagają " poprawienia rozłogu gruntów"; 2. propozycja ekwiwalentnej wymiany gruntów leśnych działek [...] obręb [...] pojawiła się w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o scaleniu gruntów otoczenia zabytku i nie doczekała się pozytywnej finalizacji ze strony administracji Państwowego Gospodarstwa Leśnego w zakresie wymiany tych gruntów w celu scalenia gruntów otoczenia zabytku w świetle przepisów ustawy o ochronie zabytków; 3. przywołana interpretacja stanu prawnego opisanego w uzasadnieniu ww. decyzji jest niezgodna ze stanem prawnym, jak również z pismem Dyrektora Generalnego PGL Lasy Państwowe z dnia [...] r. w sprawie kontynuowania zamiany gruntów [...] wskazującym na możliwość innej formy zbycia gruntu działki [...] - sprzedaż w przetargu publicznym w trybie przepisów art. 38 ustawy o lasach; 4. zarządzająca gruntami działki nr [...] administracja Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe uniemożliwia scalenie gruntu otoczenia zabytku, pomimo wydanego przez Dyrektora Generalnego PGL Lasy Państwowe Zarządzenia nr [...] r. w sprawie dokonywania zamian nieruchomości wg ustawy o lasach, wskazującego na możliwości takich zamian gruntów leśnych; w związku z powyższym wnioskodawcy zwrócili się do Starosty o postępowanie scaleniowe z urzędu jako jedynie możliwe; zdaniem strony postępowanie scaleniowe z urzędu pozwoliłoby na zrealizowanie obowiązku ustawowego ochrony zabytku przez Starostę zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a w szczególności pozwoliłoby "...zapewnić warunki prawne, organizacyjne i finansowe umożliwiające trwałe zachowanie zabytków" oraz "...zapobiegnie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytku". Jednocześnie zgodnie z art. 87 ustawy o ochronie zabytków, wykonanie postępowania scaleniowego z urzędu gruntów otoczenia zabytku(wg art. 3 pkt 15 ustawy o ochronie zabytków) pozwoliłoby Zarządowi Powiatu na realizację ustawowo sporządzanego "Programu opieki nad zabytkami", a w szczególności na "...uwzględnienie uwarunkowań ochrony zabytków, w tym krajobrazu kulturowego i dziedzictwa archeologicznego łącznie z uwarunkowaniami ochrony przyrody i równowagi ekologicznej" oraz na "...zahamowanie procesu degradacji zabytków i doprowadzenie do poprawy stanu ich zachowania"; 5. działka nr [...] - własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe znajduje się w granicach ochrony ustawowej, ustalonych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i stanowi integralną część otoczenia zabytkowej nieruchomości, a pozostając w dotychczasowym zarządzie nie posiada zgody na jej gospodarcze wykorzystywanie przez Lasy Państwowe; jednocześnie brak możliwości władania całością gruntów ustawowego otoczenia zabytkowego młyna wodnego w Brzeźniaku uniemożliwia wnioskodawcom wykonywanie obowiązku ustawowego określonego w art. 5 p.3 i 4, tj.: "...zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości", co jest zagrożone przepisami karnymi ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 6. wyrażona w uzasadnieniu decyzji Starosty o "odmowie wszczęcia postępowania wymiany gruntów" zamiast "ich scalenia" opinia o przedzieleniu gruntów rzeką w otoczenia zabytkowego młyna wodnego na rzece [...] jest nielogiczna w świetle ustawy o ochronie zabytków - art.1 pkt 15 definiującego pojęcie "otoczenia" w ochronie zabytku i decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o określeniu granic terenu ochrony prawnej zabytku oraz prawnych uwarunkowań do władania rzeką [...], na której znajduje się zabytkowy młyn wodny w [...]; 7. przywołanie w decyzji Starosty opinii o wyłączeniu działki nr [...] z postępowania z urzędu o scalaniu gruntu zgodnie z art.2 ust.2 pkt 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, zdaniem strony, nie ma uzasadnienia, ponieważ "zabytek historyczny" - młyn wodny w [...] znajduje się na gruncie działki nr [...], a grunt działki nr [...] podlegający urzędowemu scaleniu, stanowi ustawowo zdefiniowane otoczenie zabytku i decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyrażona jest zgoda na takie scalenie otoczenia zabytku; 8. cel urzędowego scalenia gruntów dotyczy "racjonalnego ukształtowania rozłogów gruntów", stanowiących otoczenie historycznego zabytku i jest zdefiniowany w art.1 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, a "w przypadku gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa" podmiot gospodarujący gruntem działki nr [...], tj. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jest wobec urzędu Starosty tylko uczestnikiem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym scalania gruntu otoczenia zabytku i nie korzysta jako zarządzający tym gruntem z prawa uprawnień właściciela gruntu w zakresie wyrażania zgody lub sprzeciwu w zakresie postępowania scaleniowego z urzędu (co miałoby zastosowanie przy postępowaniu wymiennym gruntu). Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania E. i R.M., zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów postępowanie scaleniowe, postępowanie wymienne oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa. Powyższe postępowanie może być wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. W myśl art. 7 ust. 1 ww. ustawy wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty, natomiast odmowa jego wszczęcia wymaga formy decyzji (art. 3 ust. 3 ustawy). Natomiast w myśl art. 4 ust. 1 ustawy postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu, po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, w sytuacji, gdy: 1) grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, których powierzchnia przekracza 10% projektowanego obszaru scalenia i nie mogą być racjonalnie zagospodarowane bez scalenia; 2) ukształtowanie rozłogów gruntów na projektowanym obszarze scalenia wskutek działalności przemysłowej, przebiegu istniejących lub budowanych dróg publicznych, kolei, rurociągów naziemnych oraz zbiorników wodnych lub urządzeń melioracji wodnych zostało lub zostanie znacznie pogorszone; 3) o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona zabiegała o wszczęcie przez Starostę postępowania w oparciu o treść art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Zdaniem Kolegium należy jednak dostrzec, że rozstrzygniecie w tym przedmiocie zostało pozostawione uznaniu organu administracji, który zobowiązany jest do przeprowadzenia i sfinansowania takiego postępowania. Ustawodawca nie określił natomiast wprost kryteriów, jakimi powinien się kierować się organ orzekając w tym przedmiocie, jednakże nie może ulegać wątpliwości, że każdorazowo istotną okolicznością w toku orzekania o wszczęciu postępowania jest ocena możliwości jego skutecznego przeprowadzenia. O powyższym nie może być w szczególności mowy, gdy jedna ze stron sprzeciwia się takiemu postępowaniu i jest jasnym, że będzie się sprzeciwiać rozstrzygnięciu zmierzającemu do realizacji wniosku. Zatem, w ocenie Kolegium, zasadnie przyjął organ pierwszej instancji, że w sytuacji gdy oczywistym jest, że jedna ze stron sprzeciwia się prowadzeniu postępowania na podstawie ww. ustawy jego wszczynanie jest nieracjonalne. W świetle znajdujących się w aktach wypisów z ewidencji gruntów, z których jasno wynika, że właścicielem działki [...] jest Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Kolegium nie znalazło podstaw do przyjęcia, iż stroną postępowania scaleniowego, a więc dotyczącego prawa własności ww. nieruchomość mógłby być inny podmiot - w tym przypadku wskazywany przez skarżących Wojewódzki Konserwator Zabytków. Twierdzenia powyższego podmiotu nie mogą też bez względu na formę, w jakiej zostały wyartykułowane zastępować zgody właściciela na ingerencję w prawo własności. W tym bowiem zakresie wyłączne prawo do składania wiążących oświadczeń ma Skarb Państwa, reprezentowany w tym przypadku przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Jednocześnie oczywistym jest przy tym, że właśnie ww. podmiot w świetle art. 28 K.p.a. posiada wyłączne dla działki 179/5 uprawnienie do występowania w toku postępowania na prawach strony. Zdaniem organu odwoławczego w świetle zgromadzonych przez organ pism Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe nie budzi wątpliwości, że podmiot ten nie godzi się na prowadzenie postępowania wnioskowanego przez stronę. W tej sytuacji zasadna jest ocena braku celowości i zasadności prowadzenia wnioskowanego postępowania. Prawidłową jest tym samym odmowa jego wszczęcia. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że prawo własności jest jednym z podstawach praw chronionych Konstytucją RP. Organy administracji mają bardzo ograniczone możliwości ingerencji w to prawo i działanie takie może następować jedynie w wyraźnie wskazanych przez ustawodawcę okolicznościach. Skoro w niniejszej sprawie takiego wyraźnego umocowania brak, należało uznać - tak jak uczynił to Starosta - że stanowisko Skarbu Państwa - Przedsiębiorstwa Lasy Państwowe czyni ewentualne postępowanie bezprzedmiotowym, ponadto ograny administracji nie są uprawnione do wpływania na oświadczenia osób (prawnych) mających swój wymiar cywilnoprawny. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i R.M., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący zarzucili naruszenie: - art. 7 K.p.a. - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego; zdaniem skarżących błędnie opisany został stan faktyczny sprawy, bowiem istotą sprawy jest dokonanie przez Starostę, jako ustawowo właściwego organu administracji publicznej, scalenia z urzędu gruntów zabytkowej nieruchomości w ramach wykonywania zadań celu publicznego, jakim jest ochrona zabytków i opieka nad nimi; - art. 138 § 2 K.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty wydanej z istotnym naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego; - art. 104 § 2 K.p.a. - zadaniem skarżących decyzja Starosty nie daje rozstrzygnięcia co do istoty sprawy i dotyczy wyłącznie odmowy żądania wymiany działek gruntów leśnych, zamiast rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, tj. scalenia zabytkowej nieruchomości. - art. 107 K.p.a. - poprzez przywołanie jako podstawy prawnej art. 3 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 i 4, zamiast art. 3 ust. 3 w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W uzasadnieniu skargi E. i R.M. przedstawili argumentację wyrażoną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. skarżący R.M. podniósł, że wbrew temu co twierdzi SKO decyzje w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o scalanie poprzez wymianę gruntów nie mają charakteru uznaniowego, gdyż art. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów wyklucza możliwość podziału gruntów zabytkowych. R.M. zakwestionował także uprawnienia organów orzekających w sprawie do określenia co jest nieruchomością zabytkową, ponieważ kwestię tę rozstrzygnął Wojewódzki Konserwator Zabytków, określając granice nieruchomości zabytkowej, a zdaniem skarżącego, rzecz idzie o takie scalenie, które doprowadzi do odzyskania pierwotnych kształtów tej zabytkowej nieruchomości. Podniósł ponadto, że rzeka nie może być argumentem przemawiającym przeciwko scaleniu nieruchomości, ponieważ jest wprawdzie elementem zabytkowym, ale nie może stanowić prywatnej własności, a zatem grunt pod rzeką musi być ze scalenia wyłączony. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Dokonując w powyżej przedstawionych ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, Sąd doszedł do przekonania, że nie naruszają one przepisów prawa. Przedmiotem zaskarżenia była decyzja, utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wydana w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów leśnych z uwagi na brak zgody właściciela gruntu, który miał być objęty postępowaniem wymiennym. Istota sporu w tej sprawie sprowadza się do zatem kwestii zasadności odmowy przez organy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Materialnoprawną podstawę podejmowanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., nr 178, poz. 1749 ze zm.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 tej ustawy, jeżeli do racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych zachodzi potrzeba zmiany ich położenia w drodze wzajemnej wymiany, wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych gruntów, a w przypadku gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa - za zgodą Agencji. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy postępowanie scaleniowe lub wymienne oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej ze środków z budżetu państwa. Wszczęcie postępowania scaleniowego lub wymiennego następuje w drodze postanowienia starosty (art. 7 ust. 1 cyt. ustawy), odmowa wszczęcia takiego postępowania następuje w drodze decyzji starosty (art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 3 ww. ustawy). Natomiast stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy postępowanie scaleniowe może być wszczęte z urzędu, po uprzednim uzyskaniu opinii rady sołeckiej, a także działających na terenie danej wsi społeczno-zawodowych organizacji rolników, w sytuacji, gdy: 4) grunty Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, których powierzchnia przekracza 10% projektowanego obszaru scalenia i nie mogą być racjonalnie zagospodarowane bez scalenia; 5) ukształtowanie rozłogów gruntów na projektowanym obszarze scalenia wskutek działalności przemysłowej, przebiegu istniejących lub budowanych dróg publicznych, kolei, rurociągów naziemnych oraz zbiorników wodnych lub urządzeń melioracji wodnych zostało lub zostanie znacznie pogorszone; 6) o scalenie wystąpi z wnioskiem osoba, której grunty wymagają poprawienia rozłogu, a jednocześnie scalenie to nie pogorszy warunków gospodarowania innym uczestnikom postępowania. Wobec treści powyższych przepisów wskazać trzeba, że zarzuty zawarte w skardze nie mogły zostać uwzględnione. Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w sprawie, że warunkiem koniecznym do przeprowadzenia wymiany gruntów w trybie ww. ustawy jest zgoda właścicieli nieruchomości, które mają być objęte postępowaniem wymiennym. Wynika to wprost z cytowanego wyżej art. 5 ust. 1 ustawy. Istota postępowania wymiennego zakłada bowiem, że warunkiem koniecznym jest zgodny wniosek właścicieli, a tym samym wymiana gruntów w tym trybie nie może dojść do skutku wbrew woli właściciela. Bez znaczenia przy tym jest okoliczność, czy właścicielem nieruchomości jest osoba fizyczna, czy też Skarb Państwa. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że skarżący na dokonanie wymiany gruntu wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], działka o numerze ewidencyjnym [...] stanowiącego własność Skarbu Państwa, w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe w zamian za działkę o numerze [...] (stanowiącą ich własność) posiadają jednie zgodę Konserwatora Zabytków, wydaną na podstawie decyzji z dnia [...]. Z akt sprawy nie wynika bowiem, by zgody takiej udzielił właściciel gruntu objętego wnioskiem. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w piśmie z dnia [...] skierowanym do dyrektorów Regionalnych Dyrekcji Lasów Państwowych w sprawie zmian wprowadzonych w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach wskazał, że z uwagi na powyższe zmiany oraz wytyczne w sprawie postępowania w gospodarowaniu mieniem Skarbu Państwa transakcje wymian przeprowadzane na podstawie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r., Nr 178, poz. 1749 ze zm.) nie mogą mieć miejsca. Tak więc bez zgody właściciela nie można było dokonać wymiany jego gruntów. Podkreślić przy tym należy, że oświadczenie woli w tym zakresie ma charakter cywilnoprawny i nie może być zastąpione rozstrzygnięciem administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 18 lutego 1994 r., sygn. akt II SA/Sz 2410/92, ONSA 1995, nr 2, poz. 67). Odnośnie do zarzutu skarżących, że organy nie przeprowadziły postępowania na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów rację należy przyznać Kolegium, iż istotną okolicznością przy orzekaniu o wszczęciu postępowania w sprawie scalenia gruntów jest ocena możliwości jego skutecznego przeprowadzenia. Mając wiedzę, że jedna ze stron nie wyraziła zgony na przeprowadzenie postępowania wymiennego, zasadnie organy przyjęły o braku celowości wszczęcia postępowania również w tym przedmiocie. Należy bowiem pamiętać, że organy prowadzące scalenie muszą w miarę możliwości uwzględniać interesy wszystkich uczestników postępowania i z natury rzeczy nie jest możliwe uwzględnienie żądań każdego z uczestników scalenia z osobna, a więc i skarżących. Nagromadzenie interesów indywidualnych, z natury różnych, powoduje, że ich pełna realizacja w takim postępowaniu nie jest możliwa. Muszą być one widziane w kontekście interesu ogólnego, związanego ze wskazanym w art. 1 ww. ustawy celem stworzenia korzystniejszych warunków do gospodarowania dla wszystkich uczestników scalenia. Reasumując, skoro w niniejszej sprawie Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie wyraziło zgody na dokonanie wymiany gruntów z gruntami skarżącego, organy administracji trafnie odmówiły wszczęcia postępowania wymiennego, a w konsekwencji scalenia. Już tylko z tego powodu brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa. W świetle powyższego żądanie przeprowadzenia przez organ postępowania z urzędu w tej sprawie nie mogło zostać uwzględnione. Podobnie, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, realizacja obowiązków w zakresie ochrony zabytków nie stanowi ustawowej przesłanki wszczęcia postępowania dotyczącego wymiany gruntów w oparciu o przepisy ww. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.