II SA/Sz 1041/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi P. C. i A. C.-Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących P. C. i A. C.-Z. solidarnie kwotę [...]złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]wydaną na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w zw. z § 77 i § 170 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98,poz.1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku P. C., Wójt Gminy odmówił zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi gminnej- ul. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że strona wystąpiła z wnioskiem o wydanie warunków na wykonanie wjazdu na działkę [...], o szerokości 5,0 m, w odległości 5,9 m od północno - wschodniego narożnika działki nr [...]. Na tym odcinku znajduje się parking, wybudowany w 2009 r. w ramach przebudowy ulic [...]. Z przeprowadzonej analizy warunków widoczności przy wjeżdżaniu na drogę z wnioskowanego zjazdu wynika, że w ciągu stanowisk postojowych, należałoby wyłączyć z istniejącego parkingu ok. 5-6 miejsc parkingowych, gdyż – jak wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia – w polu widoczności na zjazdach, na wysokości 1 m nad jezdnią, nie powinny znajdować się żadne przeszkody. Wójt Gminy stwierdził również, że nieruchomość strony posiada już trzy zjazdy tj. jeden z ul. [...]. Biorąc pod uwagę deficyt miejsc parkingowych w tej części [...], dostęp nieruchomości do dwóch dróg publicznych poprzez trzy inne zjazdy, konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze, któremu niewątpliwie zagraża nadmierna liczba zjazdów oraz poniesione koszty budowy parkingu, zarządca drogi nie znalazł podstaw do wyrażenia zgody na lokalizację czwartego zjazdu. Od powyższej decyzji odwołanie złożył P. C. i A. C. - jako wspólnicy spółki cywilnej - zarzucając naruszenie: - art. 107 § 1 i 3 K.p.a., - poprzez niewskazanie w decyzji dowodów, na których organ oparł się dokonując analizy warunków widoczności przy wjeżdżaniu na drogę z wnioskowanego zjazdu oraz dowodów, na podstawie których ustalił istnienie deficytu miejsc parkingowych w tej części [...], - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. – przez przyjęcie, że projektowana ilość zjazdów jest nadmierna i zagraża bezpieczeństwu ruchu na drodze, - art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych - poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że okoliczności w postaci: deficytu miejsc parkingowych, wybudowania w miejscu planowanego zjazdu parkingu czy istnienia innych zjazdów z nieruchomości, mogą stanowić podstawę odmowy wydania zezwolenia. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], w oparciu o art.138§1 pkt 1 K.p.a., art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach swojego rozstrzygnięcia SKO wskazało, że lokalizacja zjazdu z ul. [...]była już przedmiotem wnikliwej analizy w roku 2009, kiedy o lokalizację zjazdu występował K. C. Zarządca drogi, powołując się na przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, wziął pod uwagę wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Poddał również analizie kryteria bezpieczeństwa w ruchu drogowym i warunki widoczności przy wjeżdżaniu na drogę ze zjazdu. Następnie organ odwoławczy przytoczył liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne potwierdzające uznaniowy charakter decyzji wydanej w oparciu o art.29 ustawy o drogach publicznych. Kolegium podkreśliło, że wbrew twierdzeniu strony, nie tylko przeszkody techniczne mogą być przyczyną niewyrażenia zgody na lokalizację zjazdu. Przy podejmowaniu decyzji zarządca drogi musi kierować się przede wszystkim koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu, któremu zagraża nadmierna liczba zjazdów (wyrok NSA z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt II SA 705/98). Zarządca drogi nie ma podstaw do podjęcia pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji w tym przedmiocie w przypadku gdy indywidualny interes osoby ubiegającej się o zlokalizowanie zjazdu z drogi publicznej pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym. Nie zgadzając się z powyższą decyzją SKO P. C. i A. C. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. W skardze zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. - polegające na nieprzeprowadzeniu w sposób prawidłowy i wyczerpujący postępowania dowodowego oraz nieuprawnionym oparciu się na analizie lokalizacji zjazdu z ul. [...]wykonanej w 2009 r. na potrzeby innego postępowania, art. 15 K.p.a. - wobec zaniechania rozpatrzenia sprawy w całości oraz art. 8 K.p.a. wobec utrzymania w mocy decyzji odmawiającej wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej w sytuacji, gdy w odniesieniu do działki sąsiedniej udzielono takiego zezwolenia, pomimo faktu, że jego lokalizacja również wymagała likwidacji miejsc parkingowych. Według skarżących, organy obu instancji powołując się na zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, nie określiły dokładnie o jakie aspekty bezpieczeństwa chodzi oraz nie wykazały negatywnego wpływu zjazdu na to bezpieczeństwo. Przede wszystkim nie wskazano w oparciu o jakie kryteria uznano ilość zjazdów z ulicy [...]za nadmierną jak i nie wykazano w jaki sposób ilość zjazdów z tej ulicy miałaby zagrażać bezpieczeństwu ruchu na drodze. Żaden z organów nie dokonał również prawidłowej analizy co do ilości miejsc parkingowych, które miałyby podlegać likwidacji w kontekście chociażby prędkości miarodajnej. Nie przeprowadzono badań natężenia ruchu, które miałoby potwierdzić deficyt miejsc parkingowych. Nie wykazano również co oznacza zbyteczny wydatek środków publicznych związany z likwidacją parkingu na skutek lokalizacji wnioskowanego zjazdu. W opinii skarżących, istnienie innych zjazdów z nieruchomości nie może stanowić uzasadnienia odmowy pozytywnego załatwienia sprawy. Ponadto skarżący podnoszą, że jeżeli wolą organu było oparcie się o materiał dowodowy zgromadzony w innym postępowaniu, to materiał ten powinien był być wprowadzony do postępowania. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a"., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi powodujące eliminację zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany z zarzutami i wnioskami skargi. Sądowa kontrola dokonana w niniejszej sprawie według ww. kryteriów dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 K.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania. Istotą tej zasady jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Organ II instancji, na skutek wniesienia odwołania, obowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie zarówno pod kątem przepisów prawa materialnego jak i procesowego, ustosunkowując się przy tym do zarzutów odwołania, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Działanie organu odwoławczego polegające na zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji jest równoważne działaniu organu I instancji, zatem nie może ono polegać wyłącznie na kontroli decyzji I instancji. W ocenie Sądu, lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ II instancji nie rozpoznał ponownie sprawy pod względem merytorycznym, lecz w zasadzie dokonał jedynie kontroli decyzji I instancji w aspekcie zarzutów odwołania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazań w zakresie ustaleń faktycznych, oceny dowodów oraz wyczerpujących rozważań prawnych co do przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia. Stosownie do art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. organ jest zobowiązany do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie aktu administracyjnego związane jest ściśle z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 K.p.a. zgodnie z którą, organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. Postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 K.p.a.). Słuszne jest twierdzenie organu odwoławczego, że decyzja w przedmiocie lokalizacji zjazdu podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Powyższe wynika jednoznacznie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stosownie do tego przepisu budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu (ust. 1). Zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (ust. 4). W oparciu o ten przepis należy stwierdzić, że organ może ale nie musi wydać takiego zezwolenia. Takie działanie organu nie oznacza jednak dowolności. Granice uznania administracyjnego wyznacza art. 7 K.p.a., zgodnie z którym organ administracyjny, podejmując rozstrzygnięcie, powinien uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywatela. Organ administracji, działając w ramach uznania administracyjnego, powinien zatem wszechstronnie i dokładnie zbadać wszystkie okoliczności faktyczne, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W postępowaniu wszczętym na wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu art. 29 ustawy o drogach publicznych, obliguje organ do dokonania ustaleń w zakresie wymagań wynikających z rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznym, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 43, poz. 430 ze zm.) – dalej "rozporządzenie". W myśl § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. W przedmiotowej sprawie organ I instancji, odmawiając udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu, powołał się na następujące okoliczności: deficyt miejsc parkingowych, dostęp nieruchomości do dwóch dróg publicznych poprzez trzy inne zjazdy, konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ruchu na drodze, któremu zagraża nadmierna liczba zjazdów, warunki widoczności na planowanym zjeździe oraz poniesione koszty budowy parkingu związane z tym, że wybudowanie zjazdu wymaga likwidacji 5-6 miejsc parkingowych. Pomimo zarzutów odwołania, kwestionujących okoliczności wskazane przez organ I instancji jako uzasadnienie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu, organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wyczerpujący co do tego, które okoliczności - w jego ocenie - warunkują brak możliwości pozytywnego załatwienia sprawy. Stwierdzenie, że wzięto pod uwagę wymogi wynikające z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, jak i kryteria bezpieczeństwa w ruchu drogowym, bez szerszego wyjaśnienia tych zagadnień jest zbyt ogólne, co nie pozwala na uznanie uzasadnienia za spełniające wymogi wynikające z przepisów proceduralnych (art.107 Kpa). Należy zgodzić się ze skarżącymi, że organ nie określił dokładnie, o jakie aspekty bezpieczeństwa chodzi, oraz nie wykazał negatywnego wpływu wybudowanego zjazdu na to bezpieczeństwo. Powołanie się na konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym na ul. [...]wymaga uwzględnienia chociażby natężenia ruchu na drodze, lokalizacji wnioskowanego zjazdu, uwarunkowań drogowych związanymi z ograniczeniem prędkości czy innymi zakazami w ruchu drogowym, ilością zjazdów istniejących na tej drodze oraz wykazania w jaki konkretnie sposób wyjazd z proponowanego zjazdu może wpłynąć na to bezpieczeństwo, również w aspekcie urządzonego parkingu. Opisu konkretnych okoliczności związanych z bezpieczeństwem w ruchu drogowym jak i wskazania ich prawnego związku z odmową udzielenia zezwolenia na lokalizacje zjazdu w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia zabrakło. Kolegium odnosząc się do warunków technicznych, nie dostrzegło, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jest stwierdzenia do jakiej klasy należy droga gminna. W myśl § 4 ust. 2 rozporządzenia drogi gminne obejmują następujące klasy: "L"- lokalne, "D"- dojazdowe i "Z"- zbiorcze. Określenie klasy drogi, z której ma być wybudowany wnioskowany zjazd, ma zasadnicze znaczenia dla oceny wniosku złożonego przez skarżącego w kontekście § 9 rozporządzenia, który reguluje kwestie dopuszczalności usytuowania zjazdów w zakresie poszczególnych klas dróg. W przepisie tym przesądzono m.in., że w stosunku do drogi klasy "Z" należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Organ odwoławczy pominął również informację wskazaną we wniosku o lokalizację zjazdu, z której wynika, że przedmiotowy wjazd planuje się wykonać w oparciu o przygotowany projekt rozbudowy ośrodka turystycznego. Do wniosku załączono mapkę sytuacyjną. Treść żądania skierowanego do organu świadczy o tym, że zjazd ma prowadzić do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. W myśl art. 55 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia obiekt, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, może mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną wyłącznie za pośrednictwem zjazdu publicznego. Tymczasem organ I instancji wydał decyzję odmawiającą zezwolenia na lokalizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego. Dostrzegając braki dowodowe postępowania pierwszoinstacyjnego, organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a. uzupełnił materiał o dokumenty odnoszące się do postępowania administracyjnego, wszczętego przez inny podmiot, a mającego za przedmiot lokalizację zjazdu z ulicy [...] na tą samą nieruchomość, co będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W uzasadnieniu powołał się na analizę lokalizacji zjazdu z ul. [...]dokonaną w 2009 r., wskazując jako dowód załącznik Nr 10. Nawiązanie do nowego dowodu w sprawie, bez określenia czego on dotyczy oraz jakie ustalenia faktyczne mające znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy z niego wynikają, stanowi niewątpliwie uchybienie organu – co słusznie podnosi skarżący. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo organu I instancji z dnia 23 lipca 2012 r., z którego wynika, że załącznik nr 10 stanowi plan sytuacyjny z polem widoczności na ul. [...], jednakże organ odwoławczy wprost nie przesądził, że chodzi o ten właśnie plan. Należy też podkreślić, że Kolegium nie dokonało oceny mocy dowodowej "załącznika nr 10" ani też nie umożliwiło stronie wypowiedzenia się do przeprowadzonego dowodu i materiałów, stosownie do art. 10 K.p.a. Zawiadomienie strony przed wydaniem decyzji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym jak i zgłoszenia zastrzeżeń czy żądań ma szczególnie istotne znaczenie w sprawach, w których dochodzi do wydania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Jak wynika z akt sprawy Kolegium nie dopełniło ciążącego na nim z mocy art. 10 K.p.a. obowiązku, co świadczy o istotnym naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, mogącym mieć w tym wypadku wpływ na wynik sprawy. Uchybienia organu II instancji, polegające na niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu decyzji, nierozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, niezapewnieniu stronie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym nie odpowiadają wymogom art. 8 K.p.a. polegającym na prowadzeniu postępowania w taki sposób by pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa. Naruszenia tego obowiązku i związanej z nim zasady nie należy jednak upatrywać - jak wywodzą skarżący - w wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminne dla nieruchomości sąsiedniej. Przepisy procedury administracyjnej wymagają indywidualnego zbadania okoliczności w każdej rozpatrywanej przez organ sprawie. Organ obowiązany jest orzekać tylko na podstawie przepisów prawa, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązuje instytucja precedensu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania oparto o art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.