II SA/Sz 1041/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta S. z dnia [...] nr [...] Wnioskiem z dnia [...] roku D.D. zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – M.D., urodzonego dnia [...] roku. Wnioskodawca wskazał, że w skład jego rodziny wchodzą cztery osoby w tym dwoje dzieci. Do wniosku zostały dołączone dokumenty obrazujące dochody członków rodziny osiągnięte w 2014 roku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz Miasta [...] odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia na pierwsze dziecko M.D. od kwietnia 2016 r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do treści art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci – ustalając uprawnienia do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na okres zasiłkowy 2016/2017 należy wziąć pod uwagę dochody członków rodziny osiągnięte w 2014 r. W oparciu o przedstawiony wniosek oraz dołączone do niego dokumenty organ ustalił, że rodzina wnioskodawcy jest czteroosobowa. Dochód rodziny osiągnięty w 2014 r. wyniósł [...] zł. Wnioskodawca osiągnął dochód z dwóch źródeł: z tytułu wykonanej usługi w wysokości [...] zł, co w przeliczeniu stanowiło [...] zł miesięcznie, a ponadto z tytułu gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł, czyli [...] zł miesięcznie. Żona wnioskodawcy osiągnęła dochód z tytułu zatrudnienia, w tym zasiłku macierzyńskiego, w wysokości [...] zł, który pomniejszony o składki na ubezpieczenie społeczne, podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne wyniósł [...] zł miesięcznie. W tej sytuacji Burmistrz Miasta [...] ustalił, że w 2014 roku przeciętny miesięczny dochód rodziny wnioskodawcy wyniósł łącznie [...] zł, co w przeliczeniu stanowiło [...] zł na osobę. Jednocześnie organ przytoczył treść przepisu art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko wnioskodawcy, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Reasumując organ I instancji podał, że skoro ustalony dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy przekracza ustawowe kryterium 800 zł, zatem brak jest podstaw do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – M. D. Kwestionując wskazane rozstrzygnięcie D.D. złożył od niego odwołanie, w którym wniósł o ponowne rozpatrzenie złożonego wniosku z uwagi na mylne wyliczenie dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego. Odwołujący się podniósł, że osiągnięty przez niego dochód powinien zostać pomniejszony o kwotę poniesionej przez niego opłaty z tytułu dzierżawy gruntów od Urzędu Miasta w [...] w wysokości [...] zł. Jednocześnie zaznaczył, że do wniosku zostało dołączone zaświadczenie potwierdzające zapłacenie ww. kwoty. W tych okolicznościach, zdaniem odwołującego, roczny dochód osiągnięty przez niego z tytułu prowadzenia gospodarstwa rolnego, ustalony przez organ na kwotę [...] zł powinien zostać pomniejszony o kwotę opłaty z tytułu dzierżawy, czyli [...] zł, co w konsekwencji stanowi o ustaleniu dochodu na poziomie [...] zł. W ocenie D.D., po wskazanej korekcie, łączny dochód jego rodziny za 2014 r. powinien wynosić [...] zł, a nie jak ustalił organ [...] zł. Ponownie przeliczając dochód rodziny odwołujący podał, że roczny dochód z tytułu usługi wyniósł [...] zł (zaś miesięczny [...] zł), z tytułu gospodarstwa [...] (miesięczny [...] zł), z tytułu zatrudnienia [...] zł (miesięczny [...] zł). Z uwagi na powyższe, zdaniem odwołującego się, miesięczny dochód na członka jego rodziny w 2014 roku wyniósł [...] zł, a nie jak podał organ [...] zł. Wobec tego stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze powinno przysługiwać również jego pierwszemu dziecku. Rozpoznając przedmiotowe odwołanie decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 2 pkt 11, art. 4, art. 5, art. 13, art. 18, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium stwierdziło, że: "K.S." nie spełnia kryterium dochodowego, uprawniającego do nabycia prawa do wnioskowanego świadczenia. Organ II instancji uznał, że Burmistrz Miasta [...] prawidłowo wyliczył dochód rodziny wnioskodawcy, dokładnie przedstawiając sposób tego wyliczenia w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Kolegium, chybiony jest zarzut odwołującego, co do błędnego wyliczenia dochodu w związku z nieodliczeniem od dochodu kwoty opłaty za dzierżawione od Gminy Miasta [...] grunty. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 7 ust. 7 ustawy, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy w sytuacji, gdy dochód ten jest uzyskany przez dzierżawcę gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę na następujących zasadach: 1) część lub całość gospodarstwa rolnego znajdującego się w posiadaniu rodziny została oddana w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników; 2) gospodarstwo rolne zostało wniesione do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną; 3) gospodarstwo rolne zostało oddane w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich. Zdaniem organu, wskazany przepis nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem D.D. samodzielnie gospodaruje gospodarstwem rolnym i nie oddał go w dzierżawę innej osobie. Reasumując Kolegium uznało, że skoro miesięczny dochód w przeliczeniu na członka rodziny wnioskodawcy wyniósł [...] zł, zatem przekracza ustawowe kryterium uprawniające do przyznania przedmiotowego świadczenia, co w konsekwencji stanowi podstawę do odmowy jego przyznania. Nie zgadzając się z powyższą decyzją D.D. złożył na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Skarżący zarzucił zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji błędne ustalenie dochodu jego rodziny, przy obliczaniu którego nie uwzględniono poniesionej przez niego opłaty związanej z dzierżawą gruntów od gminy [...]. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że w treści kierowanej do niego decyzji Kolegium wskazało dane innej osoby, co zdaniem skarżącego świadczy o szablonowym, a nie indywidualnym podejściu organu do sprawy odwołującego. D.D. podał, że jego rodzina uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego, w którego skład wchodzą ziemie rolne wydzierżawione od Urzędu Miasta w [...], stanowiące również podstawę wymiaru podatku rolnego oraz składki na rolnicze ubezpieczenie społeczne. Do wniosku zostały dołączone kopie umów dzierżawy, zaś z zapisów umowy wynika, że skarżący zobowiązany jest do opłacenia czynszu dzierżawnego, który został przez niego zapłacony za 2014 r., co potwierdzone zostało dołączonym do wniosku zaświadczeniem. Zdaniem skarżącego, kwota czynszu stanowi koszt uzyskania dochodu i zmniejsza roczny dochód jego rodziny, zaś organy niewłaściwie oceniły jego sprawę w oparciu o całość przepisów art. 7 ust. 6 i 7 ustawy. D.D. podkreślił, że sam prowadzi gospodarstwo rolne, nikomu go nie poddzierżawia, tym bardziej, że większość ziemi jest własnością Skarbu Państwa i samorządu terytorialnego. Ponadto skarżący zwrócił uwagę na treść art. 7 ust. 8 ww. ustawy oraz zaznaczył, że ustawa o podatku rolnym odnosi się do posiadaczy gruntów Skarbu Państwa oraz samorządu terytorialnego. Wobec tego wątpliwości skarżącego budzi zapis powołanego przepisu, który różnicuje sytuację dzierżawców gruntów należących do Skarbu Państwa oraz samorządu terytorialnego, przyznając prawo odliczenia od dochodu czynszu dzierżawnego, jedynie gdy zobowiązanie wynika z umowy zawartej z Agencją Nieruchomości Rolnych. Zdaniem skarżącego, dochód uzyskany powinien być pomniejszony o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. W powołanych okolicznościach D.D. wniósł o ponowne przeanalizowanie sprawy z uwzględnieniem zapisów również innych przepisów, do których odwołuje się ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie, dnia [...] r., skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz podtrzymał argumenty zawarte w złożonej do Sądu skardze jednocześnie wskazując, że jego zdaniem organy błędnie połączyły ustępy 6 i 7 art. 7 ustawy. Dodatkowo skarżący powołał się na art. 7 ust. 8 ww. ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontroli sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie poddane zostały rozstrzygnięcia organów podjęte w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Dokonana w oparciu o wskazane wyżej kryterium kontrola zaskarżonych decyzji prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z treścią art. 5 ust. 3 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na pierwszy okres, tj. od dnia wejścia w życie ustawy (1 kwietnia 2016 roku) do dnia 30 września 2017 roku, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do tego świadczenia, jest rok 2014, co wynika z art. 48 ust. 2 ustawy. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii pomniejszenia dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego o kwotę opłaty poniesioną z tytułu dzierżawy gruntów od jednostki samorządu terytorialnego. Na marginesie należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 7 ust. 6 i 7 ustawy (dotyczące dochodów uzyskanych z gospodarstw rolnych oddanych w dzierżawę na zasadach określonych tych przepisach). Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii spornej ma wykładnia przepisu art. 7 ust. 8 ustawy, w myśl którego ustalając dochód rodziny uzyskany z wydzierżawionego od Agencji Nieruchomości Rolnych gospodarstwa rolnego, dochód uzyskany z gospodarstwa rolnego pomniejsza się o zapłacony czynsz z tytułu dzierżawy. Podkreślenia wymaga, że pojęcie "gospodarstwa rolnego" nie zostało wyjaśnione na gruncie przepisów ustawy, lecz w tym zakresie zastosowano odesłanie do przepisów ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 617 ze zm.), w którym to akcie w art. 2 ust. 1 zdefiniowano wskazane pojęcie. Skoro ustalenie znaczenia terminu "gospodarstwo rolne" następuje nie na podstawie ustawy, lecz w innym akcie prawnym, należy zatem uznać, że w tej sytuacji znajduje zastosowanie wykładnia systemowa, która zakłada, że w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci ustawodawca posłużył się pojęciami, których treść należy wyjaśniać posługując się innymi ustawami, w których tego rodzaju pojęcia występują i mogą pozostawać w związku z przedmiotem regulacji tej ustawy. Powyższe stwierdzenie prowadzi do wniosku, że przy ustalaniu znaczenia norm przepisów zawartych w tej ustawie należy mieć na uwadze wykładnię systemową. W ocenie Sądu, należy przyznać rację skarżącemu, że w jego przypadku zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 7 ust. 8 ustawy, a do jego interpretacji wymagane jest posłużenie się wykładnią systemową. Analiza przepisu art. 7 ust. 8 ustawy pod kątem wykładni gramatycznej prowadzi do wniosku, że pomniejszenie dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego o kwotę zapłaconego czynszu z tytułu dzierżawy odnosi się wyłącznie do dzierżawców gospodarstw rolnych stanowiących własność Skarbu Państwa, w przypadku gdy stroną umowy jest Agencja Nieruchomości Rolnych, jako państwowa osoba prawna, która wykonuje prawa i obowiązki związane z mieniem Skarbu Państwa. Zdaniem Sądu, takie rozumienie przepisu jest niewłaściwe, bowiem różnicuje sytuację osób będących dzierżawcami gruntów rolnych w zależności od tego, czy grunty stanowią własność Skarbu Państwa, czy też samorządu terytorialnego. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o podatku rolnym, w myśl której podatnikami podatku rolnego są m.in. osoby fizyczne, będące posiadaczami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie wynika z umowy zawartej z właścicielem, z Agencją Nieruchomości Rolnych lub z innego tytułu prawnego. Jednocześnie należy wyjaśnić, że posiadaczem rzeczy jest ten kto nią faktycznie włada jak dzierżawca, co wynika z art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.). Podkreślenia wymaga, że skoro z punktu widzenia interesów fiskalnych państwa na równi traktowane są osoby fizyczne będące posiadaczami gruntów, stanowiących własność Skarbu Państwa jak też jednostek samorządu terytorialnego, zatem w ocenie Sądu, brak jest racjonalnych powodów, aby na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci różnicować sytuację osób fizycznych pod kątem pomniejszenia dochodu o kwotę czynszu z tytułu dzierżawy w zależności od tego, kto jest właścicielem tych gruntów. Brak jest ponadto racjonalnych podstaw do uprzywilejowania sytuacji podmiotu, który dzierżawi grunty rolne należące do Skarbu Państwa w stosunku do osoby dzierżawiącej nieruchomość od jednostki samorządu terytorialnego. Gramatyczna wykładnia powyższego przepisu prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl której wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że dopuszczalność wprowadzenia odstępstw od zasady równości powinna wynikać z jasno określonego kryterium, na podstawie którego jest ono dokonywane. Kryterium to musi pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest norma oraz ma służyć realizacji tego celu (por. wyrok TK z dnia 23 listopada 2010 r.). Dodatkowo podkreślenia wymaga, że z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 607/11, publ. na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanych okolicznościach, zdaniem Sądu, przy interpretacji normy zawartej w przepisie art. 7 ust. 8 ustawy należy uwzględnić wykładnię systemową, a w rezultacie uznać, że z punktu widzenia pomniejszenia dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego o czynsz z tytułu dzierżawy – nie ma znaczenia, czy grunty rolne dzierżawione są od Skarbu Państwa, czy też od jednostki samorządu terytorialnego. Na marginesie należy przyznać rację skarżącemu, że jego sprawa została potraktowana przez organy szablonowo, o czym między innymi świadczyć może mylne wskazanie w uzasadnieniu decyzji Kolegium strony postępowania. Reasumując stwierdzić należy, że dostrzeżone nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, obligują Sąd do wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Z tych względów, orzeczono stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.