II SA/Sz 1042/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania dostarczenia określonych dokumentów w celu doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] nr [...], II. umarza postępowanie administracyjne, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, decyzją z dnia [...] r., nr [...], nakazał E. Sp. z o.o. w [...] dostarczenie w terminie do dnia [...] r., nw. dokumentów, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową odcinka linii [...], na działce nr [...] obr. P., gmina P.: 1) oceny technicznej potwierdzającej zgodność wykonanego odcinka linii [...] obowiązującymi przepisami; 2) protokołów z pomiarów elektrycznych wykonanego odcinka linii napowietrznej. Organ I instancji wskazał ponadto, że ocena techniczna winna być wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności, legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę właściwej izby samorządu zawodowego, wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności, Odwołanie od ww. decyzji złożyła E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zarzucając jej naruszenie art. 51 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że inwestor zrealizował prace wymienione we wniosku o udzielenie pozwolenia na przebudowę, podczas gdy przewody zostały faktycznie wymienione na nowe o tych samych parametrach (jako zabieg eksploatacyjny), a nie na nowe o innych właściwościach, a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, jakoby inwestor dokonał wymiany przewodów na przewody określone we wniosku o pozwolenie na budowę, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że inwestor zrealizował zakres wnioskowanych prac. W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że dokonana wymiana przewodów miała na celu usunięcie zagrożenia z powodu złego stanu technicznego, jest czynnością niepodlegającą przepisom prawa budowlanego zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez [...] z dnia [...] r. i mieści się w zakresie pojęcia użytkowania obiektu. Zatem na wykonywanie ww. prac na istniejących słupach nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani dokonanie zgłoszenia. Podczas robót doszło jedynie do wymiany przewodów na przewody o identycznych parametrach (tj. o przekroju [...] mm2), wymienione zostały jedynie [...] uszkodzone przewody robocze (fazowe), podczas gdy [...] nie uległ uszkodzeniu i nie naprawiano go. Stąd wskutek błędnych ustaleń i braku stosownej analizy zebranego materiału dowodowego, organ powiatowy doszedł do niewłaściwego przekonania o wykonaniu prac objętych złożonym wnioskiem o wydanie decyzji o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i orzekł wykonanie obowiązku w terminie do dnia [...] r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po otrzymaniu zawiadomienia Starosty Powiatowego w [...] o możliwości popełnienia samowoli budowlanej związanej z wykonaniem przebudowy odcinka linii napowietrznej [...], na działce nr [...] obr. P., gmina P., przed uzyskaniem pozwolenia na przebudowę, dokonał w dniu [...] r. oględzin przedmiotowej nieruchomości i ustalił, że z uwagi na zły stan techniczny, stare przewody przebiegające nad działką zostały wymienione na nowe, o tych samych parametrach. Dodatkowo zastąpiono [...] przewody odgromowe [...], w związku ze zmianą konstrukcji słupów kratowych, znajdujących się na działkach przyległych. Wykonano zdjęcia linii. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnej przebudowy przedmiotowej linii. W myśl przepisów art. 28 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-30, które określają jakich obiektów budowa i wykonanie jakich robót nie wymaga pozwolenia na budowę, oraz które spośród wymienionych obiektów można wybudować i jakie roboty budowlane można wykonać, dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru rozpoczęcia ich wykonania, a ten w terminie 30 dni od dnia doręczenia nie zgłosi sprzeciwu. Z ustaleń organu I instancji nie wynika jednoznacznie, jaki charakter miały roboty budowlane, wykonane przez inwestora. Wykonanie robót budowlanych, związanych z wymianą przewodów w istniejącej linii elektroenergetycznej, na przewody o tych samych parametrach (jak wynikać może z oświadczenia kierownika budowy) stanowi remont obiektu budowlanego i w myśl przepisu art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Natomiast wykonanie robót budowlanych, związanych z wymianą przewodów w istniejącej linii elektroenergetycznej, na przewody o większej średnicy niż dotychczasowe (jak wnosił inwestor we wniosku o pozwolenie na przebudowę), stanowi przebudowę obiektu budowlanego i wymaga uzyskania decyzji właściwego organu o pozwoleniu na przebudowę. Inwestor nie dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót budowlanych, ani nie uzyskał decyzji o pozwoleniu na przebudowę odcinka linii [...]. W przypadkach wykonania robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, bez wymaganego zgłoszenia bądź bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie mają przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W myśl przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. W ocenie organu II instancji, na podstawie zgromadzonych akt sprawy można stwierdzić, że określony w zaskarżonej decyzji zakres robót budowlanych jest niezbędny do wykonania w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Pismem z dnia [...] r. E. Spółka z o.o. w [...] wniosła skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez: - nieustalenie stanu faktycznego w zakresie tego, jakie prace zostały wykonane na działce [...] obr. P. przez skarżącą, i brak jednoznacznego zakwalifikowania charakteru wykonanych robót budowlanych, a mimo to, bezpodstawne stwierdzenie, że prace te wykonano w ramach samowoli budowlanej, w wyniku czego organ nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia oceny technicznej oraz protokołów z pomiarów elektrycznych, - nieustosunkowanie się organu w uzasadnieniu decyzji do okoliczności podnoszonej przez inwestora, że prace na działce nr [...] w obr. P., polegające na wymianie przewodów linii elektroenergetycznej [...] na nowe o tych samych parametrach, zostały wykonane jako prace o charakterze eksploatacyjnym, nie wymagającym zarówno uzyskania pozwolenia na budowę, jak również zgłoszenia, - błędne przyjęcie przez organ, że inwestor na działce nr [...] obręb P. zrealizował prace wymienione w Opisie Technicznym w pkt. [...]. Zakres rzeczowy znajdujący się w aktach sprawy dotyczącej pozwolenia na przebudowę odcinka linii na działce nr [...], prowadzonej przez Starostę Powiatowego w [...] nr [...] w ramach samowoli budowlanej, podczas gdy w rzeczywistości na działce nr [...] skarżąca wpierw dokonała tylko wymiany istniejących przewodów na nowe o tych samych parametrach, zaś dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. wymieniła przewody na docelowe [...] mm2, 2) art. 16 § 1 w związku z art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznej decyzji, poprzez dokonanie przez [...] odmiennej oceny stanu faktycznego od oceny wyrażonej w ostatecznej decyzji przez Wojewodę [...], do której działając w zaufaniu do władzy publicznej skarżąca się zastosowała, zaś obecnie [...] proceduje postępowanie naprawcze. 3) art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i nałożenie obowiązku przedłożenia dokumentów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie wykonanych robót budowlanych, podczas gdy wykonane roboty nie były samowolą budowlaną, gdyż nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę/przebudowę ani dokonania zgłoszenia, a tym samym zostały wykonane legalnie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i umorzenie postępowania; o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; o przeprowadzenie dowodu z decyzji wraz z uzasadnieniem Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] na okoliczność przesądzenia przez ten organ o tym, że wymiana przewodu linii to bieżąca konserwacja, nie wymagająca pozwolenia na przebudowę ani dokonania zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę organ [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie u z n a ł, co następuje : Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenił zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i procesowym i uznał, że skarga jest zasadna. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że interwencja organów nadzoru budowlanego była niecelowa, gdyż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa budowlanego. Jak wynika z przeprowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie E. sp. z o.o. z siedzibą w [...] przeprowadziła prace, na które nie było wymagane zgłoszenie, ani też pozwolenie na budowę. W myśl art. 29 ust. 2 pkt 11 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przebudowa sieci elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno – budowlanej. Jednak przebudowa lub remont istniejącej sieci (słupy wraz z podwieszonymi przewodami) musi wiązać się z ingerencją w istniejące trwałe elementy infrastruktury. Wymiana przewodów w istniejącej linii energetycznej albo podwieszenie dodatkowego kabla mieści się w zakresie bieżącej eksploatacji sieci i nie jest objęta zakresem Prawa budowlanego. Zakres robót obejmował wymianę zużytych przewodów typu [...] mm2 na przewody [...] mm2 oraz wymianę zużytego przewodu odgromowego. Z projektu budowlanego nie wynikało, aby Spółka zamierzała wykonać nową sieć, przebudować czy też odbudować sieć istniejącą przechodzącą przez działkę nr [...]. Zakres robót ograniczył się do wymiany roboczego przewodu przy zachowaniu podstawowych parametrów takich jak długość i szerokość. Wobec powyższego zdaniem Sądu nie mamy w sprawie do czynienia z robotami budowlanymi, a jedynie z bieżącą konserwacją. Mając powyższe na uwadze Sąd umorzył postępowanie administracyjne, gdyż przeprowadzone prace nie wymagają zgłoszenia, ani tymbardziej pozwolenia budowlanego. Dodatkowo Sąd zauważa, że decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji oraz utrzymująca ją w mocy decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie mogą się ostać w obrocie prawnym nawet gdyby postępowanie było zasadnie wszczęte, gdyż na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane organy nie mogą nakazywać dostarczenia dokumentów, lecz jak wskazuje utrwalone już w tej materii orzecznictwo zwrot "czynności" dotyczy nałożenia obowiązku o charakterze materialnym (wykonanie robót budowlanych). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. decyzji organów obu instancji i na podstawie art. 145 § 3 umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.