II SA/Sz 1042/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Z. na nienależyte wykonywanie zadań, naruszenie praworządności oraz interesów skarżącego przez Marszałka Województwa [...] postanawia: odrzucić skargę. D. Z., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie powołując się na postanowienia art. 227 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), podnosząc nienależyte wykonywanie zadań, naruszenie praworządności oraz interesów skarżącego przez Marszałka Województwa, poprzez niedopuszczenie pełnomocnika podczas badania lekarskiego skarżącego. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o dopuszczenie pełnomocnika strony podczas dokonywania badania lekarskiego na wniosek strony i nakazanie zaniechania dalszego naruszania prawa. W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł o jej odrzucenie. Wskazał, że w istocie chodzi o badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, przeprowadzane na podstawie decyzji wydanej zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami. W dniu [...] r. odmówiono skarżącemu przeprowadzenia badania psychologicznego w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy [...] (w skrócie: "WOMP") z udziałem pełnomocnika. Dnia 9 lipca 2019 r. skarżący złożył skargę w WOMP do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niedopuszczenie do udziału pełnomocnika podczas badania psychologicznego, Kolegium przekazało sprawę Marszałkowi Województwa. Pismem z dnia [...] r. Marszałek Województwa zawiadomił skarżącego o uznaniu skargi za bezzasadną. Organ argumentował, że uproszczenie postępowania skargowego wyraża się w tym, że nie ma w nim stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżącego – wnioskodawcy, tylko zawiadamia się go o swoich działaniach wewnętrznych zmierzających do wyjaśnienia okoliczności będących przyczynami skargi, nie ma też toku instancji ani środków zaskarżenia. Wskazał, że do przesłanek niedopuszczalności środka zaskarżenia zaliczyć należy m.in. nieistnienie w sensie prawnym aktu zaskarżenia (nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. działanie organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), czy niezaskarżalność określonych rodzajów rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w postępowaniu jednoinstancyjnym (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 849/14, postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 196/11). Zdaniem organu, skarga zasługuje zatem na odrzucenie ze względu na jej niedopuszczalność. Z najdalej posuniętej ostrożności organ podniósł, że skarga jest niezasadna również merytorycznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga okazała się niedopuszczalna, gdyż przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (§ 2a). Ponadto zgodnie z § 3 cytowanego wyżej przepisu sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych. Powyższe regulacje prawne określają zakres kognicji sądów administracyjnych, wskazując jakie konkretnie działania organów administracji publicznej oraz w jakim przedmiocie bezczynność lub przewlekłość tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma więc charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma konsekwencje w tym, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej. Stosownie bowiem do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, wówczas skarga podlega ona odrzuceniu. W niniejszej sprawie jako przedmiot zaskarżenia skarżący wskazał nienależyte wykonanie zadań, naruszenie praworządności oraz interesów skarżącego przez Marszałka Województwa, wskazując na postanowienia art. 227 k.p.a. Skarżący powołuje się więc na prawo do złożenia skargi w trybie uregulowanym przepisami działu VIII k.p.a. zatytułowanego "Skargi i wnioski". Zgodnie z brzmieniem art. 227 k.p.a., przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W myśl art. 228 k.p.a., skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Właściwość tych organów określa art. 229 - 230 k.p.a. Tryb procedowania w tym zakresie reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 stycznia 2002 r. w sprawie organizacji przyjmowania i rozpatrywania skarg i wniosków (Dz.U. Nr 5, poz. 46). W sprawach dotyczących ww. postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stanowisko judykatury jest w tej kwestii jednolite, działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII k.p.a., nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Postępowanie to ma zatem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2742/12; postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 286 9/15; postanowienie z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 3858/18 opubl. w internetowej bazie – orzeczenia.nsa.gov.). Skarga wniesiona w trybie Działu VIII k.p.a. uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy. Jednakże, żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ, jak i ewentualnej jego bezczynności lub przewlekłości. Skoro sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania skarg związanych z krytyką nienależytego wykonywania zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników (art. 227 i następne k.p.a.), to tym bardziej nie jest właściwy do rozpatrywania skarg/wniosków o nakazanie zaniechania dalszego naruszania prawa w ww. trybie, o co wnosił skarżący w skardze. Podsumowując Sąd stwierdza, że złożona w przedmiotowej sprawie skarga na działanie Marszałka Województwa nie podlega kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest skargą w trybie art. 227 k.p.a., co czyni ją niedopuszczalną i podlegającą odrzuceniu. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.