II SA/Sz 1047/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę. W dniu [...]. do Starosty K. wpłynęło pismo Prokuratury Rejonowej w K. zawierające sprzeciw od wydanej przez ten organ ostatecznej decyzji z dnia [...]r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej K. R. pozwolenia na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...], obręb [...], przy ulicy [...] w K., oraz wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Zdaniem Prokuratora, wskazana decyzja została wydana w oparciu o sfałszowany dokument wyrażający zgodę Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K. na dysponowanie przez inwestora nieruchomością, stanowiącą współwłasność Spółdzielni i innych osób, na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Starosta K. wznowił postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ulicy [...] w K., zaś postanowieniem z dnia [...]r. znak: [...], na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wezwał inwestora do przedłożenia uchwały Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., wyrażającej zgodę na zrealizowaną przez niego rozbudowę z przebudową przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego, polegającą na zabudowie istniejących podcieni, w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Pismem z dnia [...] r. K. R. wystąpił o przedłużenie terminu do dnia [...]r. Organ przychylił się do tej prośby. W wyznaczonym terminie K. R. nie przedstawił organowi zgody w formie uchwały Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [..] w K., na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ulicy [...] w K. Wobec powyższego Starosta K. decyzją z dnia [...] r. znak:[...], po przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym, na podstawie art. 104, art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] znak: [...] i odmówił wydania K. R. decyzji na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalno-usługowego, polegającą na zabudowie podcieni przy ul. [...], działka nr [...]. Od decyzji tej K. R. wniósł odwołanie, wskazując, iż takie rozstrzygnięcie naraża go na poważne straty materialne, bowiem przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana na podstawie prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] r. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, w przypadku, gdy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy Celem wznowionego postępowania jest sprawdzenie, czy któraś z wad wymienionych w tym artykule nie wpłynęła na treść decyzji. W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte na podstawie sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K., złożonego na podstawie art. 184 § 1 i 2 K.p.a. Mając na uwadze treść art. 186 K.p.a. Starosta K. miał obowiązek wszczęcia postępowania wznowieniowego, zawiadamiając o tym strony, co uczynił postanowieniem z dnia [...] r. W niniejszej sprawie stwierdzono, że dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy. O tym fakcie Starosta K. uzyskał wiedzę z pisma Prokuratury Rejonowej w K. z dnia [...] r. znak: [...]. Istotą postępowania wznowieniowego jest kontrola prawidłowości ostatecznej decyzji administracyjnej Starosty K. z dnia [...] r. i zbadanie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, tj. przepisów art. 28, oraz art. 33 - 35 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy dokonał ponownego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, dokonując własnych ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy. Stwierdził, iż w dniu [...] r. inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] w K. przy ulicy [...]. Do wniosku dołączył dokumenty wymagane art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, między innymi 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie inwestora, potwierdzające jego prawo do dysponowania nieruchomością stanowiącą działkę nr [...] w K. na cele budowlane, oparte zostało o dokument z dnia [...] r. podpisany przez 2 członków Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...], wyrażający zgodę Zarządu na zabudowę podcieni przy lokalu użytkowym na ul. [...]. Wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane Starosta K. decyzją Nr [...] znak: [....] z dnia [...] r. zatwierdził projekt budowlany i wydał K. R. pozwolenie na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] przy ulicy [...] w K. Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji z dniem [...]. Postanowieniem z dnia [...]. znak:[...] Starosta K., na wniosek Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K., wznowił postępowanie w powyższej sprawie ponieważ jeden z dowodów, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy. Prokurator wskazał, iż pismo Zarządu Spółdzielni [...], wyrażające zgodę na zabudowę podcienia, zawiera podrobiony podpis osoby uprawnionej, co zostało stwierdzone postanowieniem Prokuratury Rejonowej w K. w sprawie Ds. [...], umarzającym dochodzenie wobec niewykrycia sprawcy. Ponieważ dowód, na podstawie którego ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazał się fałszywy a inwestor w trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego nie przedłożył zgody, w formie uchwały Zarządu Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., do czego był zobowiązany postanowieniem organu I instancji z dnia [...] r. znak: [...], organ odwoławczy uznał, iż zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji Starosty K. z dnia [...] r. uchylającej ostateczną decyzję tego organu z dnia [...] r. znak: [...] udzielającą pozwolenia na rozbudowę z przebudową budynku mieszkalno-usługowego przez zabudowę istniejących podcieni, na działce nr [...] przy ulicy [...] w K., i merytoryczne rozstrzygnięcie wniosku inwestora z dnia [...] r., poprzez odmowę wydania decyzji na przedmiotową inwestycję. Powyższą decyzję K. R. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej : - naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., tj. wydanie decyzji na podstawie niewłaściwie i dowolnie ocenionego materiału dowodowego i nie odniesienie się do podniesionych w odwołaniu od decyzji I instancji zarzutów, w szczególności poprzez całkowite pominięcie okoliczności, iż inwestycja, na którą uprzednio wydano pozwolenie na budowę w formie ostatecznej decyzji, jest już zrealizowana, a nadto, iż o fakcie sfałszowania dokumentu nie może decydować postanowienie prokuratora o umorzeniu śledztwa, a prawomocne orzeczenie sądu karnego, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez pominięcie zasad słuszności, a ponadto nieuwzględnienie, iż przedmiotowa inwestycja w postaci rozbudowy i przebudowy nieruchomości przy ul. [...] w K. jest zgodna ze wszystkimi wymogami sztuki budowlanej i nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, iż faktem jest, że Prokuratura Rejonowa w K. prowadziła postępowanie w zakresie sfałszowania dokumentu wyrażającego zgodę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w K., na zabudowę podcienia poprzez podrobienie podpisu przez jednego członka Zarządu, o czym skarżący nie wiedział. Na ówczesną chwilę, kiedy to prokuratura nie prowadziła jeszcze swojego postępowania, dokument ten spełniał wymóg określony art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, zaś wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na budowę spełniał wszelkie wymogi określone art. 33 - 35 Prawa budowlanego. Z tego powodu takowe pozwolenie wydano, a inwestycję zrealizowano. Skarżący przyznaje, iż uwzględniając treść prawomocnego postanowienia Prokuratury Rejonowej w K. o umorzeniu dochodzenia Starosta, na podstawie art. 186 w zw. z art. 151§ K.p.a., był zobowiązany wznowić postępowanie, jednak w tej sprawie nie było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej, bowiem nie nastąpiło stwierdzenie sfałszowania dokumentu przez właściwy organ. Organ oskarżycielski nie ustalił kto dokonał fałszerstwa, a postępowanie umorzył z powodu niewykrycia sprawcy. Nie przesądził zatem o samym fakcie sfałszowania dokumentu, a jedynie o braku ustalenia sprawcy przestępstwa. Sam fakt postawienia zarzutów, nawet w przypadku ustalenia sprawcy, nie przesądza jeszcze o winie i popełnieniu przestępstwa. Sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Przez "inny organ" rozumie się w szczególności Trybunał Stanu, sądy dyscyplinarne, a także jakikolwiek inny organ, któremu akty prawne powierzają wykonanie funkcji orzeczniczych (por. E. Mzyk, Wznowienie postępowania administracyjnego oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 października 1991 r., II SA 640/91, oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2000 r, I SA 1123/99, LEX nr 55743:, stwierdzający, iż "strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie"). Takie okoliczności nie wystąpiły na gruncie niniejszej sprawy, bowiem prokurator, jako oskarżyciel publiczny, nie ma kompetencji wykonywania funkcji orzeczniczych. Decyzje prokuratora w trakcie postępowania przygotowawczego muszą być w zasadzie zatwierdzane przez sąd. Tym samym nie można uznać, że prawomocnie stwierdzono sfałszowanie dokumentu, a jedynie umorzono postępowanie o podejrzenie popełnienia takowego przestępstwa. Mając na uwadze, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę i sama inwestycja była zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska oraz zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, nie było podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji po wznowieniu postępowania. Powyższe prowadzi do wniosku, iż organ II instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a tym samym nieprawidłowo i dowolnie ocenił materiał dowodowy, naruszając w ten sposób zasady określone w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia [...] r. znak [...], oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. O oddalenie skargi wniosła również uczestniczka postępowania – Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w K., wskazując, iż przy ubieganiu się o wydanie pozwolenia na budowę, skarżący posłużył się dokumentem, w którym jeden podpis członka Zarządu tej Spółdzielni okazał się sfałszowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: P.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z powyższym wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez sąd administracyjny podlegał będzie akt, który narusza przepis prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepis postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też, poprzez naruszenie prawa, daje podstawę do wznowienia postępowania, jak również gdy obarczony jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i pkt 2 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana wg wskazanego wyżej kryterium sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wskazuje na niezasadność skargi. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowione na podstawie wniesionego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w K., na podstawie art. 184 § 1 i 2 K.p.a., sprzeciwu wobec wydania przez Starostę K. na rzecz K. R. ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowanie budynku mieszkalno-usługowego, stanowiącego współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej w K. w udziale 6907/10000, oraz wniosku Prokuratora o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem wskazanej wyżej decyzji. Działania Prokuratora zostały podjęte w wyniku skarg i wniosków współwłaścicieli nieruchomości, na której – wbrew ich wiedzy i woli - została zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Z przedłożonego przez Prokuratora materiału dowodowego wynikało, iż przy ubieganiu się o wydanie tej decyzji skarżący posłużył się dokumentem wyrażającym zgodę Zarządu Spółdzielni na realizację przedmiotowej inwestycji, podpisanym przez dwóch członków Zarządu tej Spółdzielni, z których jeden – G. K. - okazał się podrobiony, co potwierdziła ta osoba, oraz przeprowadzone w tej sprawie przez Policję postępowanie. Wydania takiej zgody nie potwierdza też Zarząd Spółdzielni, co jednoznacznie wskazuje na fakt sfałszowania tego dokumentu. W sprawie nie mógł być wydany wyrok stwierdzający ten fakt i winę określonej osoby, albowiem organom ścigania nie udało się ustalić, kto podrobił ten podpis. Fakt ten jednak w okolicznościach niniejszej sprawy jest niepodważalny, a zatem zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., mógł on stanowić przesłankę wznowienia postępowania w tej sprawie. Wznowienie postępowania stanowi podstawę do jego ponownego przeprowadzenia, zgodnie z wymogami prawa w tym zakresie. W przedmiotowej sprawie miał zastosowanie przepis art. 35 Prawa budowlanego, określający wymogi, które musi spełnić inwestor i przedłożona przez niego dokumentacja, by mogło być wydane pozwolenie na budowę. Na podstawie art. 35 ust. 3 tej ustawy skarżący został zobowiązany do przedłożenia dowodu na posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie uchwały Zarządu Spółdzielni, wyrażającej zgodę na wykonanie wskazanych we wniosku i projekcie budowlanym robót budowlanych, czego nie wykonał. W tej sytuacji organ I instancji, stosując przepis art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. zgodnie z wymogiem art. 35 § 3 Prawa budowlanego zasadnie odmówił skarżącemu wydania wnioskowanego pozwolenia budowę. Odnosząc się w tym zakresie do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nie znajduje potwierdzenia w zebranych dowodach i materiałach sprawy oraz treści zaskarżonej decyzji. Wskazują one na pełne wyjaśnienie okoliczności faktycznych związanych z tą sprawą. Za nietrafne uznać należy stanowisko skarżącego, iż fakt sfałszowania dowodu, w oparciu o który w postępowaniu administracyjnym ustalono istotne dla sprawy okoliczności (tu – prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) winien być stwierdzony orzeczeniem sądu. Z art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. warunek taki nie wynika. Fakt fałszu musi być jedynie niewątpliwy, a w niniejszym wypadku tak jest, albowiem osoba, której podpis, znajduje się na dokumencie, zaprzecza, iż jest to jej podpis, zaś Zarząd Spółdzielni zaprzecza, iż została podjęta uchwałą wyrażającą taką zgodę. Organom ścigania nie udało się ustalić sprawcy podrobienia podpisu, wobec czego dochodzenia w tej sprawie zostało umorzone. Jednak sam fakt podrobienia podpisu w okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, zatem dowód ten, użyty w postępowaniu, okazał się fałszywy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Należy też wskazać, iż zgodnie z art. 145 § 2 K.p.a. z przyczyn określonych w § 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Posłużenie się w postępowaniu prawnym dokumentem podrobionym dla osiągnięcia określonych korzyści jak np. korzystne rozstrzygnięcie danej sprawy, z naruszeniem praw innych osób, uznać należy za szkodliwe dla interesu społecznego. Poza tym wskazanych w skardze zastrzeżeń o braku orzeczenia właściwego organu stwierdzającego sfałszowanie zarzutu dowodu, jako podstaw żądania wznowienia postępowania, nie należy odnosić do wniosku prokuratora w tym zakresie, złożonego w trybie art. 186 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku wniesienia sprzeciwu przez prokuratora właściwy organ administracji publicznej wszczyna w sprawie postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. Celem postępowania wznowienionego jest zweryfikowanie decyzji ostatecznej, w stosunku do której podnoszone są zarzuty wskazane w art. 145 § 1 K.p.a. pod kątem zasadności tych zarzutów i ich wpływu na treść tej decyzji. Jednym z istotnych warunków uzyskania pozwolenia na budowę jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zasadzie organ opiera się w tym zakresie na złożonym przez inwestora pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczeniu. Gdy inwestycja ma być realizowana na cudzej nieruchomości, prawdziwość takiego oświadczenia może być weryfikowana, również w trybie wznowienia postępowania. W przypadku potwierdzenia tej przesłanki organ zobowiązany jest zastosować art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy z uwzględnieniem ustalonego w postępowaniu wznowieniowym stanu faktycznego i prawnego. Okoliczność, że decyzja została wykonana, tj. zostały wykonane wskazane w niej roboty budowlane, jest bez znaczenia w sprawie, chyba, że zachodzą okoliczności wskazane w art.146 § 1 lub 2 K.p.a.. W niniejszej sprawie okoliczności te jednak nie zachodzą, skoro Spółdzielnia nie potwierdziła prawa skarżącego do dysponowania jej nieruchomością. Również zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego jest chybiony, albowiem przepis ten nie stanowił materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji. Stosowanie tego przepisu należy do organów nadzoru budowlanego po uprzednim ustaleniu zaistnienia wskazanych w tym przepisie okoliczności. Kwestia ta nie mieści się w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 134 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy uznać należało, iż skarga nie posiada usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.