II SA/Sz 105/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego B. T. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał B. T. rozbiórkę obiektu tymczasowego – wiaty konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,35 m x 6,10 m, ustawionej na wyodrębnionym terenie działki nr [...] bez pozwolenia właściwego organu. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] ustalił, iż usytuowane są tam obiekty tymczasowe, tj. pawilon gastronomiczny o wymiarach 5,0 m x 6,0 m, pomieszczenie WC o wymiarach 2,54 m x 2,25 m, obiekt konstrukcji drewnianej - magazynek o wymiarach 3,63 mx 1,80 m, wiata konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,35 m x 6,10 m. Obiekty są nietrwale związane z gruntem. Przedmiotowe obiekty zostały postawione przez poprzedniego dzierżawcę. B.T. stał się dzierżawcą wyodrębnionego terenu oraz właścicielem obiektów w [...]r. Zdaniem organu, wiata o konstrukcji drewnianej (jak i pozostałe ww. obiekty) nie zalicza się do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a wymagających zgłoszenia, ponieważ nie jest to obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nie jest to również obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (wolnostojący parterowy budynek gospodarczy, wiata, altana oraz przydomowa oranżeria - ogrody zimowe o powierzchni zabudowy do 25 m2). Nie można uznać, że jest to obiekt określony w art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, ponieważ jest usytuowany na działce od co najmniej 4 lat, a zatem jego ustawienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Ponadto obiekty niepołączone trwale z gruntem, sklasyfikowane zostały jako tymczasowe obiekty budowlane - zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Dla obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawa przewiduje możliwość legalizacji pod warunkiem spełnienia łącznie dwóch warunków, o których mowa w art. 48 ust. 2 ww. ustawy, tj. zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że zachodzi niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu i części obrębów , uchwalonego uchwałą Nr XLIV/306/2010 Rady Gminy z dnia 5 listopada 2010 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Nr 135, poz. 2707), która w § 11 wprowadziła zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, brak było możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B.T. podnosząc, że organ I instancji uznał, iż nie ma możliwości dokonania legalizacji obiektu ze względu na obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołującego się, nie istnieje definicja obiektu tymczasowego, a zatem wskazane jest określenie interpretacji zapisu w przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego odnośnie obiektów tymczasowych, albowiem nakaz rozbiórki może dotyczyć również obiektów, które nie są samowolami budowlanymi. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy kwestionowaną odwołaniem decyzję. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu swej decyzji, że art. 29 ustawy Prawo budowlane zwalnia budowę niektórych obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), m.in. tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Takie obiekty zgodnie z art. 30 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem, budowa obiektów tymczasowych, nieprzewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie do 120 dni, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt objęty niniejszym postępowaniem nie został ustawiony na okres 120 dni. Zdaniem organu II instancji, z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy, to obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jeżeli więc obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Przedmiotowy, niepołączony trwale z gruntem, ustawiony bezpośrednio na utwardzonym terenie obiekt konstrukcji drewnianej, o powierzchni zabudowy ok. 63 m2, nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wobec czego inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na jego wybudowanie. Z racji niespełnienia powyższego, obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, spoczywa na jego obecnym właścicielu (nawet w sytuacji gdy nie był jego inwestorem), stał się on bowiem następcą prawnym sprawcy samowoli budowlanej. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę zastosowanie znajdują przepisy art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Jak ustalił organ powiatowy, usytuowanie spornego obiektu jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na terenie ww. działki planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego i części obrębów - część A, dla którego określono zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej, w tym przyłączeń takich obiektów do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Po ustaleniu, że inwestycja narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, tym samym prawidłowo nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu wykonania nałożonego obowiązku ze względu na tzw. "interes społeczny," a inne obiekty tymczasowe usytuowane na terenie objętym ww. planem, nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa, poprzez nie wykonanie obowiązku zbadania przedstawionej sprawy na tyle wyczerpująco pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, aby nie było wątpliwości i poczucia skrzywdzenia jednej ze stron postępowania niewłaściwą decyzją. Skarżący wniósł także o dołączenie nowych dowodów do sprawy w postaci kopii ogłoszeń przetargów z Urzędu Gminy na dzierżawę terenów będących na terenie i w zakresie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz określenie przez urzędy precyzyjnej definicji "tymczasowych obiektów budowlanych", która to jasno wykluczy możliwość manipulacji interpretacją tego zapisu przez wszystkie strony postępowania. Nigdzie w przedmiotowym planie nie jest przedstawiona definicja, która tłumaczyłaby co to są "tymczasowe obiekty budowlane", a ma to kluczowe znaczenie dla podjęcia decyzji. Zdaniem skarżącego, materiał dowodowy sprawy nie został rozpatrzony w sposób wystarczający i wyczerpujący. Samo uzasadnienie rozstrzygnięcia jest niesatysfakcjonujące, pozostawia poczucie skrzywdzenia przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, poprzez pochopną decyzję, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.". Przedmiotem kontroli Sądu stała się decyzja, wydana na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazująca rozbiórkę wiaty konstrukcji drewnianej, sklasyfikowanej przez organy nadzoru budowlanego jako tymczasowy obiekt budowlany, ustawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego legalizacja jest niemożliwa z uwagi na zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych na terenie objętym sporną inwestycją. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem postępowanie organów nadzoru budowlanego naruszyło wymogi procedury określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji (art. 48 ustawy Prawo budowlane). Nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, z tego też względu nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone więc musi być ustaleniem niepodważalnego stanu faktycznego sprawy, a w tym ustaleniem charakteru obiektu budowlanego i stwierdzeniu realizacji inwestycji bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, dopiero następnie możliwe jest przejście do etapu legalizacji budowy. W ocenie Sądu, ustalony stan faktyczny sprawy nie był wystarczający dla przyjęcia, że sporny obiekt ma charakter obiektu tymczasowego, w rozumieniu art. 3 pkt 5 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Nie wynika bowiem z akt, aby organ faktycznie zbadał w jaki sposób przedmiotowy obiekt jest przytwierdzony do podłoża, na ile trwałe jest jego posadowienie i czy rzeczywiście jest możliwe przesunięcie tego obiektu w inne miejsce, bez uszkodzenia całości konstrukcji. Okoliczność ta winna być w protokole dokładnie opisana. Tymczasem protokół z oględzin terenu sporządzony przez organ I instancji jedynie lakonicznie opisuje sporny obiekt, zaś dołączona dokumentacja zdjęciowa może sugerować, że obiekt jest, bądź nie jest, trwale związany z gruntem. Podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Tym samym, na zasadzie wnioskowania a contrario, dla ustalenia "niepołączenia trwałego" obiektu z gruntem istotne jest wskazanie zdarzeń przeciwstawnych wyżej wymienionym, jednakże wyjaśnień takich organy zaniechały w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą, organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a., organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Jak podkreślono powyżej, wskazane reguły procesowe zostały w niniejszej sprawie naruszone przez organy obu instancji, a ich efektem było wydanie nakazu rozbiórki, który był co najmniej przedwczesny. Z kolei na podstawie art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Organy obu instancji przytoczyły szereg przepisów, jednak zawarta w nich ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumpcji norm zastosowanych, tj. przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod ogólną normę prawną (generalno-abstrakcyjną), która w wyniku tego procesu winna utworzyć normę jednostkową (indywidualno-konkretną). Efektem tego błędu jest wymienienie wielu definicji obiektu tymczasowego i brak wskazania, która z tych definicji ma zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. wybudowanej wiaty konstrukcji drewnianej. Zdaniem Sądu, stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji, że wybudowana wiata o konstrukcji drewnianej, osadzona w kotwach mocowanych w podłożu bezpośrednio lub przykręconych do betonowej wylewki zagłębionej w gruncie i wyposażonej w instalację elektryczną, jest obiektem tymczasowym, jest niewystarczające zarówno dla strony, której trudno zrozumieć postępowanie organu, jak i dla Sądu, który w tym zakresie nie może zastąpić organu. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152, zaś w pkt III na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.