II SA/Sz 1050/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. G. i T. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na B. i L.S. obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących ogrodzenia z siatki wraz z cokołem z kamienia usytuowanego między dz. nr [...], obr. ewid. [...], położonymi przy ul. [...] w miejscowości [...], wykonanego bez wymaganego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, tj.: 1) odpowiedniego opisu, szkiców i rysunków określających rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych, 2) oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 3) projektu zagospodarowania działki, na której zlokalizowany jest ww. obiekt, 4) zaświadczenia Burmistrza o zgodności ww. budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzją z dnia 10 czerwca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał B. i L.S. rozbiórkę ogrodzenia z siatki wraz z cokołem z kamienia usytuowanego między dz. nr [...], położonymi przy ul. [...], wykonanego bez wymaganego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w roku 1978 L.S. wybudował ogrodzenie pomiędzy dz. nr [...], w którym następnie w roku 1996 częściowo nadbudował cokół, a w roku 2001 uzupełnił oraz obudował kamieniem. Obecnie cokół od strony dz. nr [...]ma wys. od 0,40 m do 1,20 m i z zewnątrz obłożony jest kamieniem, a zmierzona długość całego ogrodzenia wynosi ok. 47 m. Wysokość ogrodzenia razem z cokołem, od strony dz. nr [...] wynosi od 1,55 m do 2,50 m. Na wybudowanie powyższego ogrodzenia państwo S. nie posiadają ani decyzji o pozwoleniu na budowę, ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Wykonując powyższe roboty budowlane naruszono art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Do dnia wydania decyzji Państwo S. nie dostarczyli dokumentów, do których zobowiązani byli postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2014 r., w związku z czym brak było możliwości dokonania legalizacji wybudowanego obiektu, co skutkować musiało zastosowaniem art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazującym w takim przypadku rozbiórkę wykonanego obiektu. Od opisanej wyżej decyzji B. i L.S. złożyli odwołanie zarzucając organowi I instancji m.in. błędne ustalenie, że ogrodzenie z siatki wraz z cokołem z kamienia zostało wykonane bez wymaganego zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót, podczas gdy zostało ono wykonane nie w 2001 r., ale już w 1978 r. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 25 maja 1978 r., udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego pensjonatowego i ogrodzenia posesji. Zatem postępowanie legalizacyjne mogło ewentualnie być prowadzone w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane i dotyczyć wyłącznie robót budowlanych wykonanych w 1996 r., polegających na podwyższeniu cokołu bez zmiany wysokości ogrodzenia i w 2001 r., polegających na obłożeniu rzędem kamieni podwyższeniu cokołu, a następnie być umorzone. W wyniku rozpoznania sprawy na skutek wniesionego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 2 września 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 49b ust. 1 i 3, art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na ocenę przyjętego dotychczas trybu postępowania. Według poczynionych ustaleń, wysokość ogrodzenia waha się między 1,55 (1,50) m, a 2,50 (2,55 m). Ma to istotne znaczenie, bowiem budowa ogrodzeń w innej lokalizacji niż od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, o wys. do 2,2 m nie wymaga od inwestora ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani nawet dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Budowa takich ogrodzeń nie podlega tym samym rozpoznaniu przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane, lecz ewentualnie, w szczególnych wypadkach w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Zatem organ powiatowy nie miał kompetencji do przeprowadzenia w trybie art. 49b Prawa budowlanego postępowania legalizacyjnego względem odcinków kwestionowanego ogrodzenia nie przekraczających dozwolonej wysokości 2,2 m. Ponadto, strona odwołująca wskazuje, że kwestionowane ogrodzenie zostało wybudowane w całości na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z 1978 r., obejmującego budowę domu jednorodzinnego pensjonatowego oraz ogrodzenia posesji. Samowolne wykonanie w okresie 1996 – 2001 r. robót budowlanych, polegających na jego częściowym odtworzeniu, tj. remoncie lub też przebudowie ogrodzenia, przesądzałoby o konieczności przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. W przypadku natomiast przyjęcia przez organ powiatowy, że kwestionowane ogradzanie nie zostało wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, czego dotychczas organ ten nie wykazał, koniecznym stanie się wyjaśnienie kolejnej wątpliwości dotyczącej daty wzniesienia tegoż ogrodzenia oraz ustalenia, czy w tej dacie ww. robót budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania stosownego zgłoszenia. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. i T.G., wnosząc o jej uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że poza zainteresowaniem organów obu instancji pozostała kwestia własności gruntu, na którym posadowione jest ogrodzenie. Wobec treści art. 4 ustawy Prawo budowlane, w ocenie organów obu instancji, część ogrodzenia Państwa S. została usytuowana na gruncie stanowiącym ich własność. Zatem Państwo S. nie posiadali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto, skarżący zwrócili uwagę, że wybudowane ogrodzenie posadowione na ich gruncie w istocie jest murem oporowym, zabezpieczającym teren przed osuwaniem się gruntu, którego budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec jego braku, zastosowaniem sankcji wynikających z art. 48 ustawy Prawo budowlanego z 1994 r. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. pełnomocnik skarżących wniosła o przeprowadzenie dowodu z postanowienia Sądu Rejonowego z 16 lutego 2015 r. oddalającego wniosek B. i L.S. o zasiedzenie nieruchomości, na okoliczność potwierdzającą prawo do dysponowania nieruchomością, w szczególności gruntem, na którym zostało postawione ogrodzenie, wyłącznie przez skarżących. Jednocześnie skarżąca wyjaśniła, że działka nr [...] nie została podzielona, zaś przedłożona mapa do projektu zagospodarowania działki znajdująca się na karcie 66 akt administracyjnych zawiera jedynie projektowany podział ich nieruchomości na działki nr [...]. Sąd, na podstawie art. 106 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowił dopuścić dowód wnioskowany przez strony skarżące. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Przedmiotem skargi stała się decyzja o charakterze kasacyjnym, wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Okoliczność ta ma istotne znaczenie, bowiem determinuje kierunek kontroli legalność zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny, który obowiązany jest zbadać trafność wydania tego rodzaju decyzji, stanowiącej odstępstwo od zasady podjęcia orzeczenia rozstrzygającego o prawach i obowiązkach stron. Według art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ocena zasadności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. doprowadziła Sąd do uznania, że działanie to było uzasadnione. Nie jest kwestionowany w sprawie fakt istnienia wzdłuż granic działek nr [...] ogrodzenia wykonanego na cokole betonowym, składającego się ze słupków metalowych i siatki, który na pewnym odcinku został w późniejszym okresie czasu podbudowany w ten sposób, że całość osiągnęła momentami wysokość ok. 2,5 m. Uchylając decyzję organu I instancji, trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że nie było dostatecznych podstaw do orzeczenie w decyzji z dnia 10 czerwca 2014 r. nakazu rozbiórki całego ogrodzenia z siatki wraz z cokołem z kamienia. Organ I instancji nie wziął pod uwagę faktu posiadania przez inwestorów decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia 25 maja 1978 r., udzielającej pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego pensjonatowego i ogrodzenia posesji. Okoliczność ta powinna skutkować rozważeniem w jakiej ewentualnie części zrealizowane faktycznie przedsięwzięcie wykraczało poza zakres obejmujący ww. pozwolenie na budowę z 25 maja 1978 r. Słusznie organ odwoławczy zauważył również, że precyzyjne ustalenie daty wykonania podbudowy cokołu wykonanego ogrodzenia może być istotne z punktu widzenia zastosowania odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, wyjaśnienia w tym zakresie składane przez inwestora nie są zgodne z oświadczeniami skarżących oraz przywoływanym przezeń oświadczeniem świadka robót budowlanych. W ramach tych ustaleń rzeczą organu prowadzącego ponownie postępowanie wyjaśniające może stać się również rozważenie podnoszonej przez skarżących kwestii uznania wykonanych robót budowlanych jako muru oporowego, na którą to okoliczność mogą zwrócić uwagę w trakcie postępowania administracyjnego. Rację należy przyznać skarżącym, że miejsce zrealizowania spornego przedsięwzięcia jest istotną okolicznością, mogącą przesądzać o ostatecznym uznaniu go za zgodnego z prawem. Z dołączonej przez skarżących sentencji postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 16 lutego 2015 r., oddalającego wniosek B. i L.S. o zasiedzenie nieruchomości i złożonego na rozprawie wyjaśnienia skarżącej o niedokonanym podziale działki nr [...], wynika, że prawdopodobieństwo wykonania przynajmniej części robót budowlanych na działce skarżących jest znaczne. Zdaje się potwierdzać to rys. nr 1 stanowiący obecny projekt zagospodarowania działki, sporządzony w kwietniu 2014 r. (karta 66 akt administracyjnych) na zlecenie inwestorów – sąsiadów skarżących. Wyjaśnienie tej kwestii również powinno nastąpić przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji. Reasumując, Sąd stwierdził, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy związanego z legalnością, albo możliwością legalizacji wykonanych robót budowlanych, że wobec zakresu ustaleń koniecznych do wyjaśnienia w sprawie, które mogą mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, organ odwoławczy prawidłowo skorzystał z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonującą argumentację i jasne wytyczne dla organu I instancji, zobowiązanego do ponownego rozpoznania sprawy. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie znajdując podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za niezgodną z prawem, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, orzekł o oddaleniu skargi.