II SA/Sz 1050/15

|Przewodniczący | |Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.) | Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S. na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. S. pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. w S., w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem o przesłanie na płycie CD skanów części graficznej i opisowej dokumentacji projektowej dotyczącej budowy dwóch elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) nad Jeziorem M. w Ż. i N.. W odpowiedzi na ww. wniosek, w piśmie z dnia [...] r. Spółka podała, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, gdyż nie dysponuje wskazaną dokumentacją. M. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując okoliczność nieposiadania przez Spółkę dokumentacji projektowej. Pismem z dnia r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, wywołanej wnioskiem o udostępnienie części graficznej i opisowej dokumentacji projektowej "Budowy dwóch farm fotowoltaicznych o łącznej mocy 1,95 MW z prawem opcji w zakresie części I-ZPW M. i części II-Pompownia PI", Spółka poinformowała M. S., że dostęp do ww. informacji jest ograniczony, z uwagi na objęcie ich ustawą o ochronie informacji niejawnych w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego, Spółka odmówiła udostępnienia informacji wyżej wskazanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., po rozpoznaniu skargi M. S., wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 134/15 uchylił zaskarżoną decyzję Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. z siedzibą w S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowana informacja w postaci części graficznej i opisowej dokumentacji projektowej dwóch elektrowni słonecznych (fotowoltaicznych) nad Jeziorem M. w Ż. i N. u, stanowi informację publiczną. Nadto Sąd stwierdził, że pisma Spółki z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r. mają charakter decyzji administracyjnych, jednakże uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie spełnia wymogów określonych w art.107 § 3 K.p.a. a także art. 5 ust. 1 i 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Przy czym dokonywana przez sąd administracyjny kontrola odmowy udzielenia informacji opatrzonej nawet klauzulą tajności obejmuje zarówno element formalny, tj. nadanie określonej klauzuli tajności w trybie przewidzianym w art. 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych, ale również element materialny określony w art. 1 ust.1oraz w art. 5 ww. ustawy. W niniejszej sprawie sąd powinien móc zatem ocenić, czy ujawnienie żądanej informacji rzeczywiście może zagrażać dobrom wskazanym w obydwu tych przepisach i ocenić materialne podstawy decydujące o przyznaniu klauzuli, a tym samym o utajnieniu informacji, tym bardziej, że dotychczasowe postępowanie związane z zawarciem umów i sporządzeniem projektów nie było objęte żadnym ograniczeniem dostępu. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. z siedzibą w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] , po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] r. o ponowne rozpoznanie sprawy, wskazał, iż na podstawie art. 5 ust. 1, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 5b ust. 6 ustawy o zarządzeniu kryzysowym, odmawia udostępnienia wnioskowanych informacji. W uzasadnieniu Spółka podniosła, że wnioskodawca domaga się udzielenia informacji co do rozwiązań technicznych i projektowych dotyczących urządzeń wspomagających i zapewniających funkcjonowanie należącej do organu infrastruktury wodociągowej. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. w S. jest przedsiębiorstwem użyteczności publicznej realizującym m.in. zadania własne Gminy Miasto S. z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków. Działalność Spółki i mechanizmy zapewniające poprawę bezpieczeństwa jej infrastruktury są elementem Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej, ujętego w Systemie Zaopatrzenia w Wodę (art. 5b ust. 4 ustawy o zarządzaniu kryzysowym). Dane objęte wnioskiem dotyczą informacji o urządzeniach służących zapewnieniu ciągłego, bezpiecznego i bezawaryjnego działania sieci wodociągowej Gminy Miasto S. i gmin sąsiednich. System zaopatrzenia w wodę stanowi jeden z elementów infrastruktury krytycznej definiowanych przez przepis art. 3 pkt 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. Ograniczenia prawa dostępu do informacji dotyczących infrastruktury posiadanej przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Spółkę z o.o. w S. wynikają także z przepisów ustawy o ochronie osób i mienia. Z kolei zgodnie z treścią art. 5b ust. 6 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, do Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej stosuje się przepisy o ochronie informacji niejawnych. Stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych "Informacje niejawne mogą być udostępnione wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych". Wnioskujący nie spełnia tych przesłanek, zaś celowość objęcia wnioskowanych danych ograniczeniami, co do możliwości ich ujawnienia, wynika z potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa publicznego w zakresie zapewnienia sprawnego i niezakłóconego funkcjonowania systemu zaopatrzenia w wodę. Powyższą decyzję M. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 5 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na odmowie udzielenia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, podczas gdy zakres żądanej informacji publicznej nie obejmował informacji niejawnych oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. polegające na niedostatecznym uzasadnieniu stanowiska Spółki. Skarżący zwrócił się również stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 248 § 1 K.p.c. o: 1) zobowiązanie Starosty Powiatowego w G. do nadesłania wniosków o pozwolenie na budowę złożonych przez ZWiK, a dotyczących inwestycji polegającej na budowie dwóch elektrowni słonecznych nad Jeziorem M. na okoliczność ustalenia, że dokumentacja projektowa nie zawiera informacji niejawnych, 2) zobowiązanie ZWiK do przedstawienia pełnej dokumentacji przetargowej dotyczącej wyłonienia wykonawców inwestycji, na okoliczność ustalenia, że żadna część dokumentacji w ramach ww. przetargów nie została objęta klauzulą niejawności oraz 3) przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi materiałów prasowych na okoliczność, że plany inwestycyjne i sam przebieg inwestycji polegających na budowie przedmiotowych farm fotowoltaicznych był szeroko omawiany publicznie, co wyklucza możliwość, że inwestycja ma charakter niejawny. Zdaniem skarżącego, organ pomimo, że zobowiązany był do przedstawienia konkretnych faktów świadczących o objęciu informacji ochroną, nie wykazał, aby którakolwiek z części dokumentacji projektowej była objęta klauzulą niejawności. Nadto podkreślił, że inwestycja jest położona na terenie ogólnodostępnym i nie ma charakteru informacji niejawnych. Spółka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosków dowodowych. Odnosząc się do zarzutów skargi podniosła, że argumentacja pisma z dnia [...] r. w pełni uzasadnia stanowisko Spółki, skoro wskazano w niej zarówno na dobra zagrożone ewentualnym udostępnieniem wnioskowanych informacji jak i przyczyny, dla których zostają one utajnione. Na rozprawie, która odbyła się w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi jak i wnioski dowodowe w niej zawarte oraz przedłożył materiały prasowe, przeprowadzenia dowodu z których domagał się w skardze. Sąd postanowił o oddaleniu złożonych wniosków dowodowych. Natomiast pełnomocnik organu wnosząc jak w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że nie ma wiedzy, czy w Spółce zostało wydzielone pomieszczenia do przechowywania dokumentów niejawnych i czy dokumenty udostępnienia, których skarżący żąda są tam przechowywane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana według kryterium zgodności z prawem wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż akt ten narusza prawo w sposób uzasadniający wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. z/s w S. odmawiająca skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w postaci części graficznej i opisowej dokumentacji projektowej elektrowni fotowoltaicznych nad Jeziorem M. w Ż. i Nieznaniu. Podkreślić należy, że decyzja ta poddana kontroli Sądu została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 134/15, którym uchylono wcześniejszą decyzję Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółki z o.o. z/s w S. z dnia [...] r. Tym samym, zarówno organ rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, jak i Sąd w tym postępowaniu, z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej "P.p.s.a."), pozostawały związane oceną prawną oraz wytycznymi co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powyżej opisanym wyroku. Zgodnie bowiem z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Spółka nie zastosowała się do oceny prawnej i wytycznych Sądu zawartych w wyroku z dnia 2 kwietnia 2015 r., czym naruszyła art. 153 P.p.s.a. W wyroku tym Sąd przesądzając, że wnioskowana informacja posiada walor informacji publicznej, a Spółka jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia, jednocześnie wskazał na konieczność prawidłowego i szerszego uzasadnienia zajętego przez podmiot zobowiązany stanowiska w sprawie, w tym podania konkretnych faktów świadczących o ograniczeniu do tych informacji dostępu. Tymczasem analiza treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji, prowadzi do wniosku, że Spółka nie wyjaśniła przesłanek faktycznych jakimi kierowała się przy podjęciu rozstrzygnięcia, co stanowi o naruszeniu art. 107 K.p.a., a także art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Rozważania w istocie ograniczają się do stwierdzenia, że sporna informacja podlega przepisom o ochronie informacji niejawnych, gdyż żądane dane dotyczą sieci wodociągowej, która stanowi element Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej oraz do powołania art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz ustawy o ochronie osób i mienia. A takie umotywowanie rozstrzygnięcia uznać należało za niewystarczające. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że wprawdzie zgodnie z art. 5b ust. 6 ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1166) do Narodowego Programu Ochrony Infrastruktury Krytycznej stosuje się przepisy o ochronie informacji niejawnych, tym niemniej Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie wykazał, a z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, aby inwestycja polegająca na budowie farm fotowoltaicznych nad Jeziorem M. objęta była ww. programem. Okoliczność, iż zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym system zaopatrzenia w wodę stanowi jeden z elementów infrastruktury krytycznej nie przesądza automatycznie, iż dokumentacja projektowa ww. farm podlega ochronie zapewnionej informacjom niejawnym. Stosownie bowiem do art. 5b ust. 1 i ust. 7 ustawy o zarządzaniu kryzysowym to Rada Ministrów przyjmuje, w drodze uchwały, Narodowy Program Ochrony Infrastruktury Krytycznej, zaś Dyrektor Centrum Bezpieczeństwa sporządza wykaz obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład infrastruktury krytycznej, informując o ujęciu w tym wykazie ich właścicieli, posiadaczy samoistnych i zależnych. Podkreślenia wymaga, że samo przekonanie podmiotu zobowiązanego o istniejących ograniczeniach w prawie do informacji publicznych dotyczących posiadanej (projektowanej) przez niego infrastruktury jest niewystarczające do wydania decyzji odmawiającej żądaniu strony. Aby więc przyjąć, że dokumentacja projektowa przedmiotowych farm słonecznych podlega reżimowi ustawy o ochronie informacji niejawnych, należało podać konkretne okoliczności faktyczne, które przesądzałyby o tym, że farmy te wchodzą w skład infrastruktury krytycznej objętej programem, o którym mowa w art. 5b ust. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym. W zaskarżonej decyzji natomiast nie sprecyzowano jakie to powody (fakty) pozwalały na uznanie, że wnioskowane informacje dotyczące ww. inwestycji objęte są Narodowym Programem Ochrony Infrastruktury Krytycznej i podlegają szczególnej ochronie zapewnionej informacjom niejawnym. Po drugie, z uzasadnienia decyzji w ogóle nie wynika, czy wnioskowana informacja została oklauzulowana przez organ zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych. A na ten aspekt (jako element formalny) również wskazano w wyroku WSA z dnia 2 kwietnia 2015 r. Wprawdzie w odpowiedzi na skargę Spółka przyznała, że żadna część dokumentacji projektowej nie była objęta klauzulą niejawności, jednakże powyższe nie może sanować wadliwości decyzji. Odpowiedź na skargę nie może bowiem ani zastępować uzasadnienia decyzji ani też jego uzupełniać. Po trzecie, Zakład Wodociągów i Kanalizacji nie wyjaśnił, dlaczego ujawnieniu informacji przeciwstawiają się przepisy ustawy o ochronie osób i mienia. W szczególności, nie powołał jakichkolwiek przepisów ww. ustawy, ani też nie wskazał podstawy faktycznej powyższego poglądu. Reasumując stwierdzić należy, że Spółka nie wykazała dostatecznie i przekonująco w uzasadnieniu decyzji, istnienia podstaw do odmowy udostępnienia wnioskodawcy żądanej przez skarżącego informacji publicznej. W konsekwencji bowiem nie wiadomo dlaczego uznano, że podanie do publicznej wiadomości informacji dotyczącej dokumentacji projektowej dwóch elektrowni słonecznych nad Jeziorem M. będzie stanowiło naruszenie przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz ustawy o ochronie osób i mienia. Z kolei brak wyczerpującego uzasadnienia decyzji czyni nieweryfikowalnym przedstawione w nim powody odmowy udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do postanowienia wpisanego do protokołu rozprawy z dnia 5 listopada 2015 r. Sąd wyjaśnia, że oddalił wnioski dowodowe skarżącego stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ, zatem postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym może być przeprowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające i to w ograniczonym zakresie. Należy zauważyć, że zgodnie z powołanym wyżej przepisem, sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów, pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na stwierdzone uchybienia procesowe, nie wystąpiły istotne wątpliwości wymagające wyjaśnienia w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. (a więc wyjaśnienia przez Sąd). Okoliczności, które miałyby zostać stwierdzone poprzez przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów, okazały się zbędne dla kontroli zaskarżonej decyzji, albowiem Sąd nie może wyręczać organów i wyjaśniać podstaw faktycznych podjętych przez nich rozstrzygnięć. Z kolei przeprowadzenie z dowodu z publikacji prasowych w trybie omawianego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż nie stanowią one dokumentu (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt II OSK 1051/06, dostępny w intrenecie w Centralnej Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą Spółki będzie ustalenie, czy występują ograniczenia w dostępie do wnioskowanej informacji publicznej z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu, a następnie w przypadku podjęcia decyzji odmownej, dołożenie szczególnej staranności w wyczerpującym przedstawieniu swojego stanowiska w sprawie. Przy czym, motywy podjętej decyzji muszą być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować, a Sąd skontrolować, zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierowano się przy podjęciu rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ww. ustawy.