II SA/Sz 1053/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, ędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oraz zobowiązania do jego zwrotu wraz z odsetkami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], II. uchyla decyzję Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...] r., nr [...]. 1. Burmistrz Gminy i Miasta S., decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił wysokość nienależnie pobranego przez J. M. M. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca"), świadczenia wychowawczego na dziecko H. N. za okres od 01.10.2016 r. do 31.01.2017 r. i zobowiązał do zwrotu kwoty [...]zł. ([...] zł należność główna wraz z odsetkami [...] zł., obliczonymi na dzień wydania decyzji). 2. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nie zgadzając się z nią. Zdaniem Skarżącej, Organ błędnie ustalił jej dochód. 3. Rozpatrując odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją wydaną w dniu [...] nr [...], działając na podstawie : - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz.1257., dalej przywoływana jako: "K.p.a."), - art. 5 i 7 oraz art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851), dalej przywoływana jako: "ustawa 500+"), - art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U z 2015 r. poz. 1659), orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (art. 25 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy). Organ wskazał, że z analizy zebranych w tej sprawie dokumentów wynika, że Organ I instancji decyzją z dnia [...]., przyznał Skarżącej, na wniosek z dnia 25.04.2016 r. (data wpływu do organu) świadczenie wychowawcze na dzieci: - K. K. K. w wysokości [...] zł na okres od 01.04.2016 r. do 14.06.2016r. - H. N. w wysokości [...] zł na okres od 01.04.2016 r. do 30.09.2017r. W dniu 13.01.2017 r. Skarżąca przedłożyła w MGOPS oświadczenie o uzyskaniu w miesiącu wrześniu 2016 r. pierwszego dochodu, z prowadzonej przez nią od 7 lipca 2015 r. pozarolniczej działalności gospodarczej w wysokości [...] zł. Wobec powyższego Organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie. Po doliczeniu dochodu uzyskanego i ponownym przeliczeniu dochodów ustalono, że przeciętny dochód rodziny przekracza kryterium dochodowe o kwotę [...]zł uprawniające do otrzymywania świadczenia wychowawczego. Decyzją Nr [...] Organ uchylił od 01.01.2017 r. swoją decyzję z dnia [...]. orzekającą o przyznaniu Skarżącej świadczenia wychowawczego na dzieci, z uwagi na niespełnienie warunku dotyczącego wspomnianego kryterium. Od powyższej decyzji zainteresowana odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które decyzją z dnia 3 [...] r. Nr [...] uchyliło decyzję Organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o ustalenie, czy strona nadal uzyskuje dochód i czy w kolejnych miesiącach ustawowe kryterium dochodowe było przekroczone. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że Skarżąca w kolejnych miesiącach uzyskała dochód z prowadzonej działalności, i tak w październiku 2016 – [...] zł., w listopadzie 2016 – [...] zł., w grudniu 2016 r. – [...] zł. Dochód ten uzyskuje do chwili obecnej. Kolejną decyzją nr [...] z dnia 20 [...] r. Organ uchylił od 1 stycznia 2017 r. swoją decyzję z dnia [...] r. Nr [...] przyznającą Skarżącej świadczenie wychowawcze na dwoje jej dzieci z powodu przekroczenia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu Organ podał, że po uwzględnieniu dochodu uzyskanego przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe o kwotę [...]zł. W związku z przekroczeniem kryterium dochodowego w miesiącu wrześniu 2016 r., świadczenie wychowawcze nie przysługiwało Skarżącej od 1 października 2016 r. Po uprawomocnieniu się ww. decyzji Organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję, którą Organ II instancji utrzymał w mocy. 4. Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o uchylenie decyzji MOPS. Skarżąca podniosła, że dopełniła wszystkich formalności, zaś Organ niewłaściwie zinterpretował uzyskany przez nią dochód z działalności gospodarczej. W ocenie Skarżącej, ustalając dochód z działalności, podobnie jak w przypadku zatrudnienia, powinno się uwzględnić pierwszy pełny miesiąc od rozpoczęcia działalności. Zarzuciła, że w jej przypadku Organ do obliczenia dochodu przyjął kolejny miesiąc uznając, że wówczas osiągnęła dochód przekraczający kryterium. Zdaniem Skarżącej, stanowisko Organu jest nieuprawnione, ponieważ nie wynika z obowiązujących przepisów prawa. 5. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz utrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. 6. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 p.p.s.a.- zarzutami i wnioskami skargi, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzje rozstrzygające w sprawie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. 7. Przedmiotem kontroli w sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję ustalającą Skarżącej wysokość nienależnie pobranego świadczenia na dziecko, za okres od 1 października 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. oraz zobowiązującą do jego zwrotu. Przystępując zatem do oceny legalności działania organów administracji w granicach kontrolowanej sprawy Sąd uznał, że ograniczenie się wyłącznie do decyzji zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji Organu I instancji nie doprowadzi do celu postępowania sądowoadministracyjnego wyznaczonego w treści art. 135 p.p.s.a. Celem tym jest usunięcie naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania tego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014r. sygn. akt II GSK 131/13). W granicach prowadzonej sprawy pozostaje zatem ostateczna decyzja, która legła u podstaw tej sprawy a poprzedzająca zaskarżone rozstrzygnięcie, wydana z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia 20 [...] r., mocą której uchylono od dnia 1 stycznia 2017 r. decyzję z dnia 17 maja 2016 r. przyznającą Skarżącej świadczenie wychowawcze. Zdaniem Sądu, kontrola tej decyzji jest niezbędna w celu zapewnienia, że w obrocie prawnym, w granicach kontrolowanej sprawy, nie funkcjonuje żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. 8. Materialnoprawną podstawę decyzji Organów obu instancji stanowią przepisy ustawy 500+. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości [...] zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. Nie ulega zatem wątpliwości, że uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (art. 2 pkt 1 ustawy). Natomiast ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a, które regulują przypadki utraty i uzyskania dochodu (art. 2 pkt 2 ustawy). Stosownie do art. 48 ustawy pierwszy okres, na który ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, rozpoczyna się z dniem wejścia w życie ustawy i kończy się dnia 30 września 2017 r. (ust. 1). W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres, o którym mowa w ust. 1, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (ust. 2). W sprawie istotna jest także norma wyrażona w art. 27 ustawy 500+, zgodnie z którym organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Wskazać także należy, że stosownie do art. 18 ust. 6 ustawy, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę prawa do świadczenia wychowawczego, świadczenie nie przysługuje od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu. 9. Przenosząc powyższe na grunt sprawy przypomnieć należy, że Skarżąca uzyskała prawo do świadczenia wychowawczego na córkę – H. N. na podstawie decyzji z dnia 17 maja 2016 r., przyznającej jej to świadczenie na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. W dniu 13 stycznia 2017 r. Skarżąca poinformowała Organ o uzyskaniu, we wrześniu 2016 r., dochodu z prowadzonej działalności gospodarczej. Wobec powyższego zaistniała podstawa prawna do wszczęcia postępowania w sprawie i uchylenia decyzji o przyznaniu Skarżącej świadczenia wychowawczego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do tego świadczenia. Decyzją z dnia 20 [...] r. organ uchylił od dnia 1 stycznia 2017 r. decyzję własną z dnia 17 maja 2016 r. przyznającą świadczenie wychowawcze z powodu przekroczenia przez Skarżącą kryterium dochodowego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Organ podał, że w związku z przekroczeniem kryterium dochodowego w miesiącu wrześniu 2016 r., świadczenie wychowawcze nie przysługiwało Skarżącej od dnia 1 października 2016 r. W tym miejscu jednak wyjaśnić należy, biorąc pod uwagę treść art. 18 ust. 6 ustawy 500+, że skoro Skarżąca uzyskała dochód w miesiącu wrześniu 2016 r., a pierwszym miesiącem od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty był październik 2016 r., to świadczenie nie przysługuje Skarżącej dopiero od miesiąca listopada 2016 r., czyli od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu od miesiąca, w którym dochód został osiągnięty. Mając na uwadze treść powyższej normy, wyrażonej w art. 18 ust. 6 ustawy 500+, która choć może wydawać się nieczytelna, to jednak nie budzi większych trudności interpretacyjnych, w ocenie Sądu, Organ w decyzji z dnia 20 [...] r. dokonał błędnej interpretacji powołanego przepisu art. 18 ust. 6 przyjmując, że uzyskanie przez Skarżącą dochodu w miesiącu wrześniu 2016 r. implikowało utratę uprawnienia do świadczenia wychowawczego już od 1 października 2016 r. Już to jedynie naruszenie skutkować powinno eliminacją orzeczenia Organów administracji z obiegu prawnego. Sąd jednak dostrzegł także inne, istotne naruszenia, które świadczą o błędnej interpretacji norm prawa procesowego. 10. W tym miejscu Sąd wskazuje na pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, który to Sąd orzekające w sprawie aprobuje i uznaje za swój, zgodnie z którym, skoro decyzja wydawana w trybie art. 27 ustawy 500+ wywołuje skutki od chwili jej wydania na przyszłość, to datą utraty prawa do świadczenia wychowawczego winna być data wydania decyzji przez Organ I instancji. Decyzja taka powoduje uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 476/17, cytowane orzeczenie dostępne na: [...]). W świetle powyższego za wadliwe należy uznać rozstrzygnięcie Organu z dnia 20 [...] r. o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie z datą wsteczną od dnia 1 stycznia 2017 r. Konsekwencję wskazanego, wadliwego rozstrzygnięcia stanowi decyzja Organu I instancji stwierdzająca nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko: H. N. w okresie od 1 października 2016 r. do 31 stycznia 2017 r. oraz zobowiązująca Skarżącą do zwrotu tego świadczenia. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Organ powtórzył argumentację przyjętą w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 [...] r. oraz podał, że doliczenie uzyskanego we wrześniu 2016 r. dochodu spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego od miesiąca października 2016 r. Za wadliwe także należy uznać rozstrzygnięcie Organu II instancji, który nie dostrzegając powyżej wskazanych błędów, utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. 11. Przypomnienia wymaga, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 25 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy 500+). Zdaniem Sądu, niewłaściwe odczytanie przez Organ dyspozycji art. 18 ust. 6 oraz art. 27 ustawy doprowadziło do nieuprawnionego usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej Skarżącej prawo do świadczenia wychowawczego na córkę. Następstwo powyższego stanowiło wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję Organu I instancji, podjętej z naruszeniem ww. przepisu prawa materialnego, a także art. 25 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji, zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego przez Sąd zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji, a także rozstrzygnięcia z dnia 20 [...] r. poprzedzającego te decyzje. 12. Niezależnie od powyższego, wątpliwości Sądu budzi ponadto wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium, że po złożeniu przez Skarżącą oświadczenia, o uzyskaniu w miesiącu wrześniu dochodu, Organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie w sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym. Sąd wskazuje, że takie prowadzenie sprawy nie buduje zaufania obywateli do aparatu administracyjnego, który także w sprawach z zakresu administracji świadczącej, z wyraźnym jednak umocowaniem do władczej ingerencji, powinien być wyczulony na prowadzenie postępowania w sposób zgodny z prawem, jasny, zrozumiały dla stron i przejrzysty. Rolą organów w ponownie prowadzonym postępowaniu niech będzie uwzględnienie oceny prawnej dokonanej przez Sąd. 13. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.