II SA/Sz 1055/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Burmistrz postanowieniem z dnia [...] r., znak:[...] , na podstawie art. 149 § 3 w związku z art.28, art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 K.p.a., odmówił M. P. i wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia[...] ., nr[...] .JW. Na powyższe postanowienie M. P., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł zażalenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że M. P. nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu powyższego postępowania, a tym samym nie jest stroną w sprawie, 2. art. 124 § 1 K.p.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej wydanego postanowienia, 3. art. 124 § 2 K.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia mianowicie niewskazanie i nieustosunkowanie się do wszystkich argumentów podniesionych przez stronę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podaniem z dnia [...] r. M. P., reprezentowany przez adwokata J. K., zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [..] r., znak:[...] , zezwalającą A. T. na wykonanie przebudowy odcinka drogi ul. [...] - dz. nr[...] , obręb [...] wraz z wykonaniem zjazdu indywidualnego w miejscowości [...] z ul. [...] do nieruchomości oznaczonej nr [...] , obręb [...] poprzez działkę nr[...] . Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe. W pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 K.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zgodnie z poglądami doktryny odmowa wznowienia postępowania możliwa jest w razie gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., a nie ma podstaw do jego przywrócenia. Dalej Kolegium podało, że przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych stanowił materialnoprawną podstawę wydania przez organ I instancji decyzji z dnia 22 lipca 2011 r. Z treści tego przepisu nie wynika aby przymiot strony we wskazanym postępowaniu administracyjnym przysługiwał podmiotom innym niż właściciel lub użytkownik gruntów przyległych do drogi, na których będzie budowany lub przebudowywany zjazd. Jeżeli zatem stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości, do której ma być budowany lub przebudowywany zjazd, skarżący - będący właścicielem sąsiedniej nieruchomości - nie jest stroną takiego postępowania (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt: VI SA/Wa 1990/07). Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, skarżący nie był legitymowany do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w przedmiocie udzielenia zezwolenia na budowę zjazdu do nieruchomości sąsiedniej. Tym samym nie jest uzasadniony zarzut pełnomocnika skarżącego dotyczący dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni art. 28 K.p.a. Według Kolegium nie jest trafne twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że przywołane przez organ I instancji orzecznictwo jest nieaktualne w świetle nowszego, powołanego przez niego orzecznictwa. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, iż przywołane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia zarówno przez organ I jak i II instancji orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. zapadło w analogicznej sprawie, dotyczącej przebudowy zjazdu. Przywołane natomiast przez pełnomocnika skarżącego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa2353/09 dotyczy zupełnie innej materii - nakazu rozbiórki budynku. Niezależnie od powyższego Kolegium wyjaśniło, że orzecznictwo sądowoadministracyjne nie stanowi źródła prawa. Organ odwoławczy wyjaśnił również, że nie jest słuszny zarzut, iż zaskarżone postanowienie nie czyni zadość wymaganiom określonym w art. 124 § 1 K.p.a. w zakresie wskazania podstawy prawnej. Wskazanie konkretnych przepisów aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji ze zwrotem "ze zmianami" lub "z późniejszymi zmianami" nie pozbawia strony informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Jednocześnie oczywistym jest, że rozstrzygnięcie zapada według stanu prawnego w dacie jego wydania. Nie jest również trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 124 § 2 K.p.a. Zdaniem Kolegium organ I instancji zawarł wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to pozwala na poznanie rozumowania organu poprzedzającego konkluzję, znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu. Od orzeczenia organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył, działając przez pełnomocnika, M. P., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie prawa przejawiające się w naruszeniu następujących przepisów: 1. art. 40 § 2 K.p.a. poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej korespondencji na wskazany przez niego właściwy adres kancelarii, 2. art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że M. P. nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu przedmiotowego postępowania, a tym samym nie jest stroną w sprawie, 3. art. 124 § 1 K.p.a. poprzez nieprecyzyjne wskazanie podstawy prawnej wydanego postanowienia, 4. art. 105 § 2 K.p.a. poprzez rozstrzyganie sprawy, która została stała się bezprzedmiotowa. 5. art. 6, 8 K.p.a. Na tych podstawach wniósł o jego uchylenie oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie z treścią art. 40 § 2 jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Prawidłowy adres pełnomocnika skarżącego wskazany został zarówno w treści zażalenia na postanowienie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania z dnia [...] r., jak też w stopce tego pisma. Prawidłowy adres kancelarii adwokackiej był również znany Burmistrzowi z akt sprawy, który jako organ I instancji prawidłowo doręczał korespondencję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoim działaniem naruszyło także przepis art. 6 i art. 8 K.p.a., działając bowiem wbrew ustawie - utrudniając zapoznanie się z treścią rozstrzygnięcia organu, a także możliwość ewentualnego terminowego zaskarżenia postanowienia - nie dało przykładu kultury administrowania. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisu art. 28 K.p.a. skarżący zgodził się wyłącznie z częścią uzasadnienia prezentowanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, tj., iż materialnoprawną podstawę wydania decyzji w zakresie zezwolenia na wykonanie przebudowy odcinka drogi i wykonanie zjazdu indywidualnego stanowi przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Skarżący nie kwestionuje również, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne nie stanowi źródła prawa, a może być jedynie pomocne przy dokonywaniu wykładni przepisów. Podkreślił jednak, że choć orzeczenie, na które powoływał się nie zostało wydane w analogicznej sprawie, a jak to określiło Kolegium dotyczy zupełnie innej materii, to jednak traktowało o aspektach prawnych interesu prawnego. Rozważania uchwycone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. o sygn. akt: VII SA/Wa 2353/09 dotyczą w tym zakresie tego samego zagadnienia. Sam fakt, że orzeczenie na którego rozstrzygnięcie powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze ogranicza się wyłącznie do przepisów prawa administracyjnego w szerokim rozumieniu tego pojęcia wskazuje na to, że jako takie nie może stanowić wyznacznika w innych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w orzeczeniu z dnia 6 sierpnia 2008 r. nie odniósł się w żaden sposób do przepisów prawa cywilnego, w tym w szczególności do treści art. 140 K.c. Przepis ten wysłowiony w ustawie - źródle prawa powszechnie obowiązującego winien być brany pod uwagę przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy. W odniesieniu do naruszenia art. 124 § 1 K.p.a. skarżący wskazał, że skarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, tak jak utrzymane przez nie postanowienie Burmistrza , nie czyni zadość wymaganiom w zakresie wskazania podstawy prawnej. Wskazanie podstawy prawnej musi być dokładne, a więc musi uwzględniać wskazanie mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego wraz z powołaniem źródła jego publikacji. Należy również podawać zmiany aktu prawnego, które miały miejsce do daty wydania decyzji, ponieważ wskazuje to na stan prawny obowiązujący w czasie orzekania w sprawie. Formułka zamieszczana po podaniu miejsca publikacji tekstu pierwotnego: "ze zmianami", czy "z późniejszymi zmianami", nie daje stronom pełnej informacji o podstawie prawnej rozstrzygnięcia. Staje się to szczególnie istotne w dobie częstych zmian już nie tylko samych aktów normatywnych, lecz również zmian wprowadzonych do przepisów je nowelizujących. Na konieczność tego - precyzyjnego wskazywania podstawy prawnej z uwzględnieniem jej zmian wskazuje wszak Naczelny Sąd Administracyjny, choćby w wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt: II GSK 201/08. Skarżący wskazał również, że wnioskodawca w niniejszej sprawie zainicjował także postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji mającej polegać na budowie zjazdu indywidualnego z drogi publicznej. Wniosek ten został następnie cofnięty, a organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w dniu [...] r. Zdaniem skarżącego w zaistniałej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało podstaw do oddalenia jego zażalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia dokonana według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W niniejszej sprawie działania organów zostały zainicjowane wnioskiem M. P., w którym domagał się wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] r., nr[...] , wydaną przez Burmistrza , który zezwolił A. T. na wykonanie przebudowy odcinka drogi ul. [...] - dz. nr[...] , obręb [...] wraz z wykonaniem zjazdu indywidualnego w miejscowości [...] z ul. [...] do nieruchomości oznaczonej nr [...], obręb [...] poprzez działkę nr[...] . Jako podstawę wznowienia postępowania M. P. wskazał art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. W tym miejscu zasadnym jest wyjaśnienie kwestii proceduralnej odnoszącej się do przeprowadzenia badania przesłanek wznowienia postępowania. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że co do zasady, w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawiera stwierdzenie, że podmiot składający ten wniosek uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowienie postępowania. Nie oznacza to jednak, iż w każdym wypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Jeżeli bowiem w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, organ wydaje postanowienie, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., o odmowie wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2010 r., II OSK 1332/09, LEX Nr 737704). Kontrolując zaskarżone postanowienie pod tym kątem Sąd uznał, że stanowisko organu II instancji jest prawidłowe, ponieważ nie budzi wątpliwości, iż M. P. nie przysługiwał status strony postępowania w przedmiocie zezwolenia A. T. na wykonanie zjazdu indywidualnego na drogę publiczną. Słusznie bowiem wskazał organ odwoławczy, że stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) jest wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości, do której ma być budowany lub przebudowywany zjazd. Wynika to z treści tego przepisu. Wnioskodawca natomiast podstawy swego udziału w tej sprawie wyprowadza z faktu, że wykonanie zjazdu wpłynie na sposób wykonywania prawa własności jego nieruchomości. A zatem organ zobowiązany był wziąć pod uwagę przepis art. 140 K.c. Ze stanowiskiem skarżącego nie sposób się zgodzić. Wprawdzie interes prawny w postępowaniu administracyjnym może być wywodzony z materialnego prawa cywilnego, w szczególności ochrony prawa własności. Jednak dotyczy to spraw, których przedmiot w jakikolwiek sposób może oddziaływać na sposób wykonywania prawa własności. Do tego rodzaju spraw należą, dla przykładu, sprawy dotyczące ustalenia warunków zabudowy czy udzielenia pozwolenia na budowę. Realizacja bowiem na nieruchomości określonej inwestycji może mieć wpływ na nieruchomości sąsiednie. Natomiast wyrażenie przez zarządcę drogi publicznej zgody na wybudowanie zjazdu z nieruchomości w żaden sposób nie wpływa na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości sąsiednich. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wyjaśnia, że trafnie skarżący zarzuca organowi odwoławczemu, iż błędnie podał adres do doręczeń na przesyłce zawierającej zaskarżone postanowienie a kierowanej do pełnomocnika skarżącego. Jednak w sytuacji, gdy mimo błędnego adresu pełnomocnik odebrał przesyłkę i w terminie wniósł skargę, naruszenie przepisu art. 40 § 2 K.p.a. uznać należało za nie mające wpływu na wynik sprawy. Również bez wpływu na wynik sprawy pozostaje fakt nie przytoczenia przez organ w podstawie prawnej postanowienia pełnej publikacji zmian dokonanych w przywołanych ustawach. Nie zrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 105 § 2 K.p.a. Postępowanie wszczęte wnioskiem A. T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu, jest postępowaniem odrębnym, nie pozostającym w bezpośrednim związku z postępowaniem o wznowienie postępowania w przedmiocie wyrażenie przez zarządcę drogi publicznej zgody na wykonanie zjazdu z nieruchomości. Dlatego cofnięcie tego wniosku przez A. T. pozostaje bez wpływu na postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącego. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.