II SA/Sz 1056/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lutego 2011 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Burmistrz D. decyzją z dnia[...]., Nr [...], na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 4, 12, 13, art. 40d, art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), uchwały Nr XXIV/252/2004 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 23 grudnia 2004r. (Dz.Urz.Woj. Zach. Z 2005r., Nr 6, poz. 108) w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w Gminie Dziwnów, zmienionej uchwałą Nr XXXIV/355/2006 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 21 lutego 2006r. (Dz.Urz.Woj.Zach. z 2006r., Nr 53, poz. 994) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego – wymierzył H. S. karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie bez wymaganego zezwolenia pasa drogowego drogi gminnej ul. D. (dz. Nr [...], nr [...]), tj. chodnika na wysokości dz. nr [...] i dokonanie jego przebudowy; - nakazał H. S., w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego publicznej drogi gminnej ul. D. (dz. nr [...], nr [...]) w D., poprzez podniesienie nawierzchni chodnika wraz z krawężnikiem do poprzedniego poziomu na długości działki nr [...] (posesja nr [...]). Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że H. S. w dniach [...]r. do [...]r. samowolnie zajmował pas drogowy publicznej drogi gminnej ul. D. (dz. nr [...], nr [...]), tj. chodnik na wysokości dz. nr [...], dokonując jego przebudowy – obniżenia do poziomu jezdni. Informację o zajęciu pasa, organ uzyskał w dniu [...]r. od mieszkańca D. i w dniu [...]r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podniósł, że stosownie do art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości [...] – krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie prowadzone były roboty w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi (art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy), zastosowanie ma przepis art. 40 ust. 4 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu o którym mowa w ust. 1 pkt 1, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Organ wskazał też, że stawki opłat określone zostały w przepisach uchwały Nr XXIV/252/2004 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 23 grudnia 2004r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w Gminie D. Zgodnie z § 2 ust. 1 i 2 tej uchwały opłata za zajęcie pasa drogowego, tj. chodnika wynosi [...] zł za 1 m2 powierzchni za jeden dzień. W związku z powyższym organ I instancji ustalił, że kara za zajęcie bez wymaganego pozwolenia pasa drogowego drogi gminnej ul. D. (dz. nr [...], nr [...]), tj. chodnika, wynosi [...] zł ([...]). Burmistrz D. podkreślił, że przepisy ustawy o drogach publicznych, nie dają organowi orzekającemu w sprawie wymierzenia kary, możliwości odstąpienia od jej wymierzenia, nie zezwalają też na wymierzenie tej kary na zasadzie uznania administracyjnego. Tak więc w sytuacji, gdy organ wymierzający karę stwierdzi, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządy drogi, obowiązany jest wymierzyć karę pieniężną. Burmistrz ustalił, że H. S. zajmował bez zezwolenia chodnik na odcinku przyległym do jego posesji (dz. nr [...]), na którym prowadził prace polegające na obniżeniu chodnika do poziomu jezdni, celem umożliwienia wjazdu samochodów z jezdni ul. D., na miejsca parkingowe, zlokalizowane na posesji. Fakt bezprawnego zajęcia pasa drogowego i przebudowy chodnika, potwierdził jednoznacznie H. S. w piśmie z dnia [...]r. skierowanym do Burmistrza D. H. S. w dniu [...]r. złożył wniosek o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego i obniżenie chodnika do podjazdu do miejsc parkingowych. Wniosek był niekompletny i wnioskodawca został wezwany do jego uzupełnienia (pismo z dnia [...]r. nr [...], czego nie uczynił, zatem wniosek pozostawiono bez rozpoznania. Organ podkreślił, że H. S. złożył powyższy wniosek w czasie gdy pas drogowy już bezprawnie zajmował a samo złożenie wniosku o zajęcie pasa drogowego nie stanowi podstawy jego zajmowania. Wniosek taki należy złożyć w odpowiednim czasie przed terminem planowego zajęcia. H. S. nigdy nie otrzymał zgody na przebudowę chodnika (obniżenie do poziomu jezdni) w pasie drogi gminnej ul. D. i nigdy o taką zgodę nie występował. Zgodnie z wnioskiem strony z dnia [...]r., otrzymał zgodę na wykorzystanie istniejącego już zjazdu, celem włączenia się do systemu komunikacyjnego (pismo nr [...] z dnia [...]r.). W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że powierzchnię zajęcia pasa drogowego ustalił na podstawie następujących dowodów : protokołu z oględzin miejsca z udziałem strony, sporządzonego w dniu [...] r. i zeznań świadka J. M. Podczas oględzin dokonano pomiarów zajmowanej powierzchni pasa drogowego tj. chodnika ul. D. i ustalono [...] m2. W wyniku prac chodnik na długości [...] m i powierzchni [...] m2 został przebudowany, tj. obniżony do poziomu jezdni. Świadek J. M. – sołtys D. zeznał, że pas drogowy był zajmowany na całej długości działki (od jezdni do granicy posesji nr [...]) poprzez wykonywanie prac i składowanie różnych materiałów w ciągu [...] dni, tj. od [...]. O tym, że chodnik został obniżony do poziomu jezdni świadczą również zdjęcia wykonane w dniu oględzin (dołączone do protokołu oględzin). Organ I instancji za początkową datę zajęcia pasa drogowego przyjął dzień [...]r., tj. dzień uzyskania informacji telefonicznej o realizowanych pracach i zajęciu pasa drogowego ul. D. Fakt ten potwierdzili też pracownicy Urzędu Miejskiego i Komendanta Straży Miejskiej podczas wizji w terenie (notatka z dnia [...]r.) i świadek J. M. Za końcową datę zajęcia przyjęto [...]r., tj. datę wskazaną przez świadka i pracowników Urzędu Miejskiego i Komendanta Straży Miejskiej (notatka z dnia [...]r.). Stosownie do art. 36 ustawy o drogach publicznych, organ I instancji nakazał stronie przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego, poprzez podniesienie nawierzchni chodnika wraz z krawężnikiem do poprzedniego poziomu na długości działki nr [...]. H. S. od powyższej decyzji wniósł odwołanie, domagając się uchylenia decyzji za naliczenie kary za [...] dni i wymierzenie kary za [...] dzień zajęcie pasa drogowego oraz o uchylenie obowiązku przywrócenia chodnika do poprzedniej wysokości. Odwołujący się podniósł, że w dniu [...]r. dokonał bez zgłoszenia obniżenia chodnika przed posesją na długości 75%. Pracę wykonywał do godz. [...] – ej i gdyby nie interwencja pracownika Urzędu Miasta i strażników miejskich, praca była by zakończona do godziny [...], a więc w jeden dzień. Po rozmowie w dniu [...]r. z pracownikiem urzędu Panem K., odwołujący się podjął decyzję, że dokończy obniżenie chodnika i wykonał to w dniu [...]r. Decyzję o dokończeniu prac podjął na podstawie własnej interpretacji "Projektu zagospodarowania działki" (który dołączył do odwołania). Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. Nr ...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. – o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 2 ust. 1 i 2 uchwały Nr XXIV/252/2004 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 23 grudnia 2004r. (Dz.Urz.Woj.Zach. Nr 6, poz. 108) w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych w Gminie Dziwnów zmienionej uchwałą Nr XXXIV/355/2006 Rady Miejskiej w Dziwnowie z dnia 21 lutego 2006r. (Dz.Urz.Woj.Zach. z 2006r., Nr 53, poz. 994), po rozpatrzeniu odwołania H. S. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji – przytoczył treść przepisów art. 40 ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych i wskazał, że bezsporne jest w sprawie, iż skarżący przeprowadzał roboty w pasie chodnika przed swoją posesją (działka nr [...]), których efektem było obniżenie chodnika do poziomu jezdni. W ocenie Kolegium, bezsporne jest również i to, że skarżący wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego złożył w organie w dniu [...]r. Wniosek był niekompletny i organ I instancji zobowiązał stronę do jego uzupełnienia w terminie 7 dni. Wobec nieuzupełnienia wniosku, został on pozostawiony bez rozpoznania. Kolegium nie podzieliło twierdzeń skarżącego, że pas drogowy przed posesją zajmował tylko jeden dzień. Z zebranych w sprawie dowodów wynika bowiem, że w dniu [...]r. dokonano sprawdzenia terenu przez Straż Miejską w D., podczas którego ustalono, że cyt. "chodnik przyległy do posesji nr [...] na całej długości posesji zajmowany jest w wyniku wykonania prac na nawierzchni chodnika oraz przez złożenie materiałów związanych z wykonywanymi pracami" (notatka z dnia [...]r.). W dniu [...]r. organ zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie bezprawnego zajęcia pasa drogowego i poinformował go o możliwości brania udziału w postępowaniu oraz o prawie składania wyjaśnień. Następnie w dniach[...]. zostały przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia, w trakcie których stwierdzono wykonywanie prac i składowanie różnych materiałów. Na tę okoliczność sporządzono notatkę (w dniu [...]r.), z której wynika też, że w dniu [...]r. nie stwierdzono wykonywania prac, ani składowania materiałów, a chodnik na długości działki nr [...] obniżony został do poziomu jezdni. Prowadzenie prac w pasie drogowym w dniach [...]r. potwierdził również świadek J. M. Kolegium zwróciło też uwagę, że H. S. w odwołaniu podał, iż obniżenie chodnika ulicy D. rozpoczął [...]r. a zakończył [...]r. Ze stwierdzenia tego wynika, że prace budowlane oraz składowanie materiałów trwało [...] dni. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ustalił okres zajmowania pasa drogowego przez skarżącego od [...]r. Odnośnie powierzchni zajęcia, której skarżący nie kwestionuje, Kolegium wskazało, że ustalono ją na podstawie pomiarów dokonanych podczas oględzin. Do obliczenia przyjęto powierzchnię obniżonego chodnika ul. D. przyległego do działki nr [...], która wyniosła ogółem [...] m2 ([...] m). Wymiary te naniesiono na mapkę podglądową i wraz z materiałem zdjęciowym dołączono do protokołu oględzin. Następnie organ odwoławczy przedstawił sposób obliczenia kary za zajęcie pasa drogowego w wysokości [...] zł ( [...]) i uznał, że obliczona została prawidłowo. Odnosząc się do nałożonego na skarżącego obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, Kolegium wskazało, że do nałożenia tego obowiązku uprawnia organ przepis art. 36 ustawy o drogach publicznych. Kolegium podniosło też, że nie mają znaczenia w sprawie okoliczności, z powodu których strona nie posiadała zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Istotny jest wyłącznie fakt, że takiego zezwolenia nie posiadała, a zatem nie była uprawniona do zajmowania pasa drogowego. Z tych względów, Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. H. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa oraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Skarżący podniósł, że : "w zaistniałej sytuacji, która przyjęła dla niego niedobry obrót, musi ujawnić inne fakty, które w zasadniczy sposób zmieniają postać rzeczy". Skarżący zakwestionował naliczenie kary za zajęcie pasa za [...] dni, tj. od[...]., a nie za jeden dzień, mimo że wynika to z faktów, których organy nie wzięły pod uwagę. Wskazał, że urzędnik gminy M. K. w dniu [...]r. o godz. [...] – ej wraz ze Strażą Miejską przerwał pracę obniżania chodnika, grożąc pracownikom ukaraniem grzywną. Praca wykonana byłaby do godziny [...] – ej w tym samym dniu, gdyby jej nie przerwano. W dniu [...]r. skarżący otrzymał pismo z urzędu o przerwaniu prac do wyjaśnienia sprawy. Następnie w dniu [...],r. skarżący rozmawiał z M.K., co ma dalej robić, czy ma chodnik obniżyć zgodnie z wydaną decyzją z dnia [...]r. na włączenie do systemu komunikacyjnego, czy otworzyć do stanu poprzedniego. Urzędnik ten odpowiedział, że decyzja należy do skarżącego. W tej sytuacji podjął decyzję o natychmiastowym dokończeniu obniżenia chodnika, co zajęło dwie godziny w dniu [...]r. Zdaniem skarżącego prace trwałyby niecały jeden dzień, gdyby nie przerwanie prac ze strony urzędu oraz działania i groźby straży miejskiej, które przedłużyły ją o [...] dni. W dalszej części uzasadnienia skargi H. S. podniósł, że w urzędzie gminy toczą się jakieś zakulisowe gry przeciwko niemu, które mają uniemożliwić użytkowanie wybudowanego zgodnie z prawem obiektu, tj. siedmiu mieszkań, ze względu na brak dostępu do miejsc postojowych przed budynkiem. Skarżący uważa, że cała sprawa została zmanipulowana i zaplanowana przez urzędników gminy. W dniu [...]r. wystąpił do organu I instancji o wyrażenie zgody na wjazd do miejsc parkingowych na całej długości działki, lecz do dnia sporządzania skargi, organ nie podjął decyzji, łamiąc tym samym przepisy k.p.a. pokazując, że działa na szkodę strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł m.in., że z zajęciem pasa drogowego – mamy do czynienia w przypadku wykonywania w tym pasie prac budowlanych, jak również w przypadku składowania w pasie drogowym materiałów potrzebnych do prowadzenia prac. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1265 ze zm.) pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w granicach rozstrzygania Sądu zakreślonych w art. 134 p.p.s.a. nie dostarczyła podstaw do uwzględnienia skargi. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowił art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.). Przepis ten stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1) lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3) zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 – krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4 – 6. Z cytowanego przepisu wynika zatem, że przesłankami wymierzenia kary na jego podstawie są : - zajęcie pasa drogowego, - brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem. Do warunków zastosowania kary przewidzianej omawianym przepisem, nie należą takie okoliczności jak : motywacja, z powodu której doszło do zajęcia pasa drogowego oraz przyczyny niewystąpienia o stosowne zezwolenie. Dlatego, podnoszona przez skarżącego okoliczność negatywnego nastawienia urzędników gminy czy przekonanie skarżącego, że zgoda organu wyrażona w piśmie z dnia [...]r. na wyjazd z ulicy D. stanowiła zgodę na zajęcie pasa drogowego są bezprzedmiotowe dla sądowej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. W sytuacji, gdy bezsporne jest w sprawie, że skarżący zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie posiadał oraz wobec prawidłowości – w świetle zebranego materiału dowodowego – ustalenia, że dokonał przebudowy (obniżenia do poziomu jezdni) chodnika drogi gminnej ul. D. w D. stwierdzić trzeba, że przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że zaistniała okoliczność uzasadniająca i obligująca do nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest zgodne z prawem. Oceniając prawidłowość wymiaru kary sąd administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa. Wskazać trzeba, że przepisy ustawy nie dają organowi orzekającemu w tym przedmiocie możliwości odstąpienia od jej wymierzenia oraz nie zezwalają na wymierzenie kary na zasadzie uznania administracyjnego. Zasady ustalenia kary są bowiem sztywne. Podkreślenia wymaga, że samowolne zajęcie pasa drogowego zachodzi nie tylko – jak rozumie to skarżący – w przypadku faktycznego wykonywania czynności związanych z wykonywaniem robót budowlanych, ale także w przypadku składowania w pasie drogowym materiałów budowlanych potrzebnych do prowadzenia tych robót. Każde bowiem zajęcie pasa drogowego niezwiązane z jednym z celów wskazanych w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wymaga, stosownie do tego przepisu, zezwolenia właściwego zarządcy drogi, gdyż tylko ten zarządca jest uprawniony do dokonania oceny, czy planowana ingerencja w pas drogowy nie zakłóca bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z powodu tej właśnie ochronnej funkcji postępowania w przedmiocie zezwolenia, zajęcie pasa drogowego, mimo braku wymaganego zezwolenia, jest sankcjonowane obligatoryjną karą pieniężną. Jeżeli zatem, skarżący przebudował chodnik i prace budowlane rozpoczął w dniu [...]r., następnie prace te przerwał pozostawiając materiały budowlane w pasie drogowym (na chodniku), po czym roboty budowlane dokończył w dniu [...]r., to stan bezprawny, spowodowany zajęciem pasa drogowego, trwał od [...]r. do [...]r. Dlatego, zarzut skargi błędnego ustalenia czasookresu bezprawnego zajęcia pasa drogowego jest bezzasadny. W tym stanie sprawy, nie dopatrując się w zaskarżonej decyzji naruszenia prawa materialnego, ani naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Sąd stwierdził, że decyzja ta odpowiada prawu. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.