II SA/Sz 1056/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. G. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] r. J. N. złożył wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjnej oraz przebudowie istniejącej instalacji grzewczej na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Decyzją nr [...] r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją nr [...] r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjnej oraz przebudowie istniejącej instalacji grzewczej na działce nr [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że z dokonanej zgodnie z wymogami art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) - dalej "u.p.z.p." analizy wynika, działki sąsiednie są terenami istniejącej zabudowy usługowej, co umożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. G. wskazując, że decyzję wydano z naruszeniem art. 59 ust. 1 oraz 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie, iż aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie hali produkcyjnej na działce nr [...] w sytuacji, gdy ani ta działka ani działki sąsiednie nie mają charakteru terenu zabudowy usługowej ani produkcyjnej. Zdaniem odwołującego się decyzja narusza także § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588 – zwanego dalej rozporządzeniem), ponieważ analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykonana została w sposób wadliwy. Odwołujący się złożył wniosek o przeprowadzenie oględzin działek nr [...] oraz przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o aktualne mapy ewidencyjne lub zasadnicze dotyczące przedmiotowego terenu, w szczególności uwzględnienie, iż na uwzględnionych w analizie działach nr [...] nie istnieje żadna zabudowa, w szczególności nie ma tam budynków usługowych ani produkcyjnych, natomiast na działce nr [...] nie jest prowadzona żadna działalność usługowa czy produkcyjna. Zasada kontynuacji oraz zasada dobrego sąsiedztwa, obowiązujące w planowaniu miejscowym, wymagają, aby cechy nowej zabudowy dostosować do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co ma na celu takie ukształtowanie przestrzeni aby tworzyła harmonijną całość oraz uwzględniała uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ustawodawca nałożył więc na organy obowiązek wnikliwego, rzetelnego sprawdzenia oraz określenia wymagań jakim powinna odpowiadać nowa zabudowa w związku z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Organ I instancji błędnie przyjął, że działki sąsiadujące z działką objętą wnioskiem zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy pozwalających na rozbudowę hali produkcyjnej i przebudowę instalacji grzewczej na działce nr [...] . W analizie funkcji oraz cech zabudowy terenu sąsiedniego organ przyjął, że działki nr [...] to działki produkcyjne, mimo wydania dla nich dwóch decyzji o warunkach zabudowy jak dla zabudowy mieszkaniowej. Ponadto, organ ustalając warunki zabudowy posłużył się nieaktualnymi mapami ewidencyjnymi oraz zasadniczymi, co oznacza, że przyjął do analizy dane nieprawdziwe. Powoduje to chociażby to, że organ w sposób błędny ustalił wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie do 17 %, przyjmując do analizy ten wskaźnik na działkach nr [...] jako odpowiednio 16 i 27%, w sytuacji gdy działki te nie są zabudowane. Średnia powierzchnia zabudowy analizowanego obszaru wynosi, według analizy urbanistycznej 10%, natomiast organ w decyzji ustalił wielkość powierzchni zabudowy dla działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym na poziomie do 17% bez jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiego wyznaczenia, mimo że przepis prawa tego wymaga. Odwołujący się wskazał, że decyzja narusza także § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli organ doszedł do przekonania, że projektowana inwestycja nie powinna być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, winien podać uzasadnienie swojego stanowiska, z powołaniem podstawy prawnej. W zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia organu w tym zakresie. W decyzji brak także informacji o planowanej działalności w hali produkcyjnej, brak informacji o rodzaju przedsięwzięcia, oraz brakuje analiz planowanych procesów produkcyjnych. Skoro decyzja o warunkach zabudowy dotyczy przebudowy istniejącej instalacji grzewczej, w uzasadnieniu powinna znaleźć się informacja na czym przebudowa miałaby polegać i czy przypadkiem nie spowoduje zmiany paliwa stosowanego dotychczas w kotłowni. Do odwołania K. G. dołączył kopię mapy zasadniczej według stanu na dzień 4 lipca 2013 r. z której wynika, że działki nr [...] nie są zabudowane. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygniecie organ zauważył, że integralną częścią decyzji jest analiza funkcji oraz cech zabudowy w formie tekstowej i graficznej. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki nr [...] . W analizowanym obszarze znajdują się tereny zielone, działki niezabudowanei działki z zabudową mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudową produkcyjną. Analiza urbanistyczna przeprowadzona przez organ I instancji nie wzbudziła zastrzeżeń organu odwoławczego. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone na kopii wyrysu z mapy ewidencyjnej zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań. Wyrys ten sporządzono w Ośrodku Dokumentacji Kartograficznej Starostwa Powiatowego w dniu [...] r., zatem brak było podstaw do kwestionowania jego aktualności. Na wyrysie tym działki nr [...] oznaczone są symbolem "Ba" jako tereny przemysłowe. Budynki zaś na działkach oznaczone są literą "i" co oznacza, że są to zabudowania inne niemieszkalne. W analizie zabudowa na tych działkach została określona jako produkcyjna. Z załącznika do decyzji wynika, że analizą zostało objętych 25 działek znajdujących się w wyznaczonym obszarze analizowanym, dla którego średni wskaźnik zabudowy został określony na 10%. Jednak zabudowa w analizowanym obszarze, a także wielkość działek jest zróżnicowana. Na najbliższych działkach znajdują się budynki usługowe i produkcyjne dla których wskaźnik zabudowy wynosi 16% - dla działki [...] , 27% - dla działki [...]. Natomiast na działce inwestycyjnej wynosi 8%. Przyjęcie więc wskaźnika intensywności zabudowy do 17% powierzchni działki inwestycyjnej wynika z analizy urbanistycznej i znajduje oparcie w § 5 ust. 2 rozporządzenia, które dopuszcza wyznaczenie innego niż średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Decyzja organu I instancji spełnia wymagania art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym, dlatego odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję K. G. podniósł, że ani działka objęta wnioskiem ani działki sąsiednie nie mają charakteru zabudowy usługowej i produkcyjnej, co nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy hali produkcyjnej. Analiza urbanistyczna została wykonana nieprawidłowo, co narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań. Skarżący ponownie podniósł, że organ nie wyjaśnił, dlaczego planowane przedsięwzięcie nie zostało zaliczone do mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazał, że uchybienia te polegające na nie zgromadzeniu i zbadaniu w sposób wyczerpujący materiału dowodowego sprawy, naruszyły także przepisy postępowania tj. art. 7, 77 i 80 K.p.a. i spowodowały wydanie decyzji w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Mapa zasadnicza stanowiąca załącznik graficzny do decyzji organu I instancji zawierająca część graficzną jest nieaktualna (jest opatrzona data 06.09.2011 r.). Natomiast mapa ewidencyjna była aktualna na dzień sporządzenia analizy, ale nie odzwierciedla aktualnego stanu rzeczy, bowiem budynki produkcyjne i usługowe skarżącego zostały rozebrane pod koniec 2012 r. w wykonaniu wydanej przez Wójta Gminy decyzji nr [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbiórce budynków firmy [...] na terenie działek [...] oraz budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działek nr [...] oraz części działek nr [...]. Zatem sposób zagospodarowania działek sąsiednich uległ zmianie i ma to wpływ na treść decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. wydanej na rzecz J. N. jako pozostającej w ewidentnej sprzeczności z wydaną wcześniej na rzecz skarżącego decyzją nr [...] r. Dla skarżącego pożądane byłoby, aby rozbudowa hali produkcyjnej na działce J. N. była prowadzona możliwie jak najdalej od wschodniej granicy zrewitalizowanych działek nr [...]. Zbliżenie bowiem nowego obiektu o charakterze przemysłowym na działce [...] narusza interes skarżącego i prowadzi do nieuzasadnionej rozbudowy sektora przemysłowego na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Skarżący zwrócił uwagę, że w analizie urbanistycznej brakuje dokumentacji fotograficznej, która potwierdziłaby wykonanie wizji w terenie i ponad wszelką wątpliwość przesądziła, że działki sąsiednie, wbrew twierdzeniom organów, nie są zabudowane. Do skargi skarżący dołączył kopię decyzji nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy polegające na rozbiórce budynków firmy [...] na terenie działek nr [...] oraz budowie dziewięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami m. in. na ww. działkach, kopię zgłoszenia robót rozbiórkowych z dnia [...] r. oraz kopię pisma Starosty z dnia [...] r. o braku sprzeciwu do zamiaru wykonania robót rozbiórkowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyło, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany na wyrysie mapy ewidencyjnej wydanej w dniu [...] r. z upoważnienia Starosty, a decyzję organu I instancji wydano w dniu [...] r. Analizie urbanistycznej podlega istniejąca zabudowa, a nie ta, dla której wydano warunki zabudowy. Planowana przez inwestora zabudowa nie jest sprzeczna z funkcją mieszkalną i nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli aktualnie zabudowa w obszarze objętym analizą uległa zmianie, nie może to mieć wpływu na ustalenia dokonane w oparciu aktualny na dzień sporządzenia analizy wyrys z mapy ewidencyjnej. Na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że podtrzymuje zarzuty zawarte w skardze w szczególności zarzut oparcia rozstrzygnięcia na nieaktualnej mapie zasadniczej i mapie ewidencyjnej, która nie odzwierciedlała stanu faktycznego. Uczestnik postępowania sądowego E. N. –C. wyjaśniła, że jest właścicielką działki sąsiadującej z działką inwestycyjną nr [...], która jest zabudowana budynkiem usługowo-produkcyjnym i biurowym i w tym charakterze jest użytkowana od 1990 r., a planowana przez J. N. rozbudowa hali produkcyjnej jej nie przeszkadza. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy jak również, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania(art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W świetle powyższych unormowań skargę należy uznać za zasadną Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), dalej w skrócie "ustawa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5 decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych prowadzi do wniosku, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki, co do zasady, powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie aniżeli wynika to z analizy. W decyzji o warunkach zabudowy ustala się m. in. wymagania dotyczące wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, przy czym możliwe jest ustalenie innego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, o ile wynika to z analizy urbanistycznej (§ 1 pkt 1 § 5 rozporządzenia). Z załącznika do decyzji organu I instancji wynika, że działki nr [...] , objęte analizą urbanistyczną, są zabudowane budynkami produkcyjnymi, a udział powierzchni zabudowanej wynosi w nich odpowiednio 16 i 27%. Tymczasem skarżący, będący właścicielem tych działek już w odwołaniu od decyzji podnosił, że działki te nie są zabudowane żadnymi budynkami, w szczególności produkcyjnymi, na dowód czego przedłożył kopię mapy zasadniczej według stanu na dzień 4 lipca 2013 r. z której wynika, że działki te nie są zabudowane. Jednak organ odwoławczy uznał, że analiza urbanistyczna, zgodnie z którą działki są zabudowane budynkami produkcyjnymi, nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Sądu, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia nie odzwierciedla stanu faktycznego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji i nie pozwala na ustalenie szczegółowych zasad zagospodarowania oraz zabudowy działki objętej wnioskiem. Nie można twierdzić w takiej sytuacji, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy ustalony w oparciu o budynki, które istnieją tylko na mapie, został wyznaczony prawidłowo. Należy też zaznaczyć, iż wskazana analiza powinna być przeprowadzona nie tylko na mapie, ale i na podstawie oględzin analizowanego terenu i uwzględniać rzeczywisty stan tego terenu. W przekonaniu Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca m. in. wskaźnik powierzchni nowej zabudowy do 17% powierzchni działki inwestycyjnej, nie wyjaśniając nadto dlaczego przyjęto taką właśnie wielkość, a nie inną. Podobna sytuacja występuje z ustaleniem pozostałych cech projektowanej zabudowy, które wyznacza się na podstawie zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. Skoro w analizie jako zabudowane budynkami produkcyjnymi ujęto działki, na których brak jakiejkolwiek zabudowy, nie jest wykluczone, że także takie cechy projektowanej zabudowy jak gabaryty budynku, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, czy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej będą musiały ulec zmianie. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy ustalą też do jakich celów jest wykorzystywany budynek znajdujący się na działce nr [...] ponieważ właścicielka działki oświadczyła na rozprawie, że jest on wykorzystywany do celów usługowo produkcyjnych, a skarżący twierdzi, że na działce tej nie jest prowadzona taka działalność. Podsumowując, w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezspornie uchyliło się od rzetelnego przeanalizowania i ustalenia stanu faktycznego sprawy niniejszej, uznając bezkrytycznie za odpowiadające wymogom prawa parametry nowej zabudowy ustalone w decyzji organu I instancji, wobec czego naruszyło przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzją oraz decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś na podstawie art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania. Prowadząc ponownie postępowanie organy zobowiązane są uwzględniając oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku i podjąć rozstrzygnięcie odpowiadające przepisom prawa, na podstawie analizy urbanistycznej uwzględniającej rzeczywiste zagospodarowanie działek sąsiednich.