II SA/Sz 106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi E.W. i G.W. na decyzję Wojewódzkiego i Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami), nałożył na E. i G.W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego [...] przy ul. [...] sporządzonego zgodnie z art. 34 cytowanej wyżej ustawy /wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, która posiada zaświadczenie o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego, aktualne na dzień opracowania projektu/, celem doprowadzenia robót budowlanych przy realizacji przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem w terminie do dnia [...] r. Z ustaleń organu I instancji wynika, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wnieśli E. i G.W., którzy zarzucili organowi I instancji, że nie przeprowadził prawidłowo postępowanie przewidzianego w art. 51 ust.1 pkt 3, tj. nie przeprowadził dowodu na okoliczność zgodności realizacji przedmiotowego budynku z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] zmienioną decyzjami z dnia [...]. Skarżący twierdzą że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że w aktach sprawy brak jest projektu budowlanego na podstawie którego wydano ww. decyzje o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżących tylko na podstawie projektu budowlanego można w sposób nie budzący wątpliwości ustalić zakres wprowadzonych zmian w projekcie, a następnie porównać ustalenia projektu i zmian w projekcie ze stanem faktycznym przedmiotowego obiektu. Ustalenie powyższych okoliczności nie jest możliwe na podstawie dokumentów, zaświadczeń, ekspertyz znajdujących się w aktach sprawy, gdyż nie są i nigdy nie były elementem projektu budowlanego, na podstawie którego wydano ww. decyzje o pozwoleniu na budowę. Poza tym skarżący powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego zarzucają, że organ I instancji w zaskarżonej decyzji nie wskazał jakie istotne odstąpienie od projektu budowlanego ma obejmować projekt zamienny. Wskazując na powyższe skarżący uważają, że organ I instancji naruszył art. art. 7 i 77 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w pierwszej instancji bądź uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania ustalił, iż budynek mieszkalny [...] przy ul. [...] (obecnie) w [...] został wybudowany w oparciu o decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] zezwalającą na budowę budynków mieszkalnych [...] z garażami oraz przyłączy: gazowego, energetycznego, kanalizacyjnego, wodociągowego, telefonicznego przy ul. [...]- działka nr [...]., zmienionej decyzjami: - znak: [...] "w zakresie częściowej zmiany dokumentacji budowlanej ( likwidacja balkonów i drzwi balkonowych w ścianie szczytowej budynku, zmiana usytuowania obiektu od strony południowo-zachodniej - przesunięcie na odległość [...]m od granicy działki przyległej)", - znak: [...]- w zakresie ;" od strony południowo-zachodniej przewiduje się dodatkowe okna, zmienia się kolorystykę elewacji budynku",( decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z dnia [...].) - znak: [...]r.- " w zakresie częściowej zmiany dokumentacji budowlanej zgodnie z przedłożoną dokumentacją zamienną zwaną aneksem. W dokumentacji przeprojektowano ganki od strony południowej obiektu z uwagi na odległość od granicy działki sąsiedniej", W uzasadnieniu decyzji organ wskazał "w trakcie budowy nastąpiła zmiana usytuowania budynku poprzez zbliżenie do granicy działki sąsiedniej na odległość mniejszą niż wymagane [...]m (warunki techniczne dla budynków i ich usytuowania). Inwestor przedłożył zamienną dokumentację budowlaną w której pomniejszono wystające elementy budynku - ganki od strony południowej przez co uzyskano wymaganą przepisami odległość obiektu od granicy działki nr [...]". Z dokumentacji opisowej złożonego projektu budowlanego (aneksu), zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...]r. wynika, że w segmentach [...]zmniejszono ganek z wyjściem do części ogrodowej, obecnie ganek wystaje [...]m poza lico budynku (zapis ten dotyczy także segmentu skarżących). W pierwszym segmencie ganek pozostał bez zmian i wystaje poza lico budynku [...]m. Starosta Powiatu decyzją z dnia [...], przeniósł na E. i G.W. ww. pozwolenie na budowę, w części dotyczącej jednego segmentu (nr [...]). W dniu [...]r. skarżący złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy dołączając do niego zamiast inwentaryzacji powykonawczej całej inwestycji, inwentaryzację powykonawczą przyłączy: wody i kanalizacji, do segmentów jednorodzinnych wybudowanych na dz. nr [...], sporządzoną w dniu [...]r. przez uprawnionego geodetę. W dniu [...]r. inwestorzy niniejszego przedsięwzięcia otrzymali zaświadczenie właściwego organu o możliwości przystąpienia do użytkowania wzniesionego obiektu budowlanego. W związku z powstałą zabudową na działce nr [...] władający działką sąsiednią o nr [...]p. J.H. zamieszkały w [...]w korespondencji kierowanej do PINB [...] wielokrotnie podnosił problem nie respektowania postanowień określonych decyzją Starosty Powiatu z dnia [...]r. dotyczących zachowania wymaganej odległości od granicy działki. Organ I instancji przeprowadził kontrolę przedmiotowej posesji. Jak wynika z protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej przez PINBI w dniu [...], ganki od strony \ południowej w segmentach mieszkalnych posadowionych w zabudowie I szeregowej posiadają drzwi balkonowe. Ze szkicu posadowienia budynku przy ul. [...], sporządzonego w dniu [...] przez geodetę A.P., w oparciu o obliczenia dokonane ze współrzędnych granic i naroży budynków, otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, wynika iż odległość ściany z otworem drzwiowym w ganku od strony południowej segmentu nr [...] (obecnie posiadającego nr [...]) posadowionego na działce nr [...], w stosunku do granicy działki sąsiedniej [...], wynosi odpowiednio [...]m. W związku z powyższymi ustaleniami PINB decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał skarżącym doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, w terminie do dnia [...]r. ZWINB, działając jako organ odwoławczy, po rozpatrzeniu wniosku E. i G.W. decyzją z dnia [...]r., uchylił w całości ww. decyzję PINB z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, iż brak określenia konkretnych czynności lub robót budowlanych jakie właściciel winien wykonać w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, wymaga ponownego rozpatrzenia sprawy. Na decyzję ZWINB z dnia [...] skargę do WSA złożyli E. i G.W. PINB wypełniając zalecenia organu odwoławczego decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazał skarżącym wstawienie w terminie do dnia [...]r. luksferów w miejsce otworu drzwiowego w ganku od strony południowej. ZWINB decyzją z dnia [...]r., uchylił ww. decyzję organu powiatowego w części dotyczącej nakazu wstawienia luksferów w miejsce otworu drzwiowego i orzekł nakaz zamurowania lub wypełnienia luksferami otworu drzwiowego w przedmiotowym ganku, pozostałą część decyzji utrzymał w mocy. Wyrokiem z dnia [...],. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję WINB z dnia [...]poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...]., wskazując, że "w sytuacji realizacji obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia, niedopuszczalne jest orzekanie, w oparciu o art. 66 ust. 1, o usunięciu stwierdzonych nieprawidłowości. Istotne odstępstwa od pozwolenia na budowę wymagają bowiem przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że w rozpatrywanej sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu na okoliczność zgodności realizacji przedmiotowego budynku z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...]r. Sąd wskazał, że w tym celu należałoby uzupełnić akta administracyjne o projekt budowlany oraz o zamienną dokumentację budowlaną, zawierająca zakres wprowadzonych zmian w projekcie, a następnie porównać ustalenia projektu i zmian w projekcie ze stanem faktycznym przedmiotowego budynku w celu ustalenia, czy doszło do istotnych odstępstw od projektu, czy też takie odstępstwa nie mają miejsca. Na wniosek E. i G.W, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., stwierdził nieważność decyzji WINB [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...]r. PINB przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dokonał porównania projektu zabudowy i zagospodarowania terenu- architektura i konstrukcja budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działkach o numerach [...] przy ul. [...], będącego załącznikiem nr [...] do decyzji Starosty Powiatu z dnia [...]ze szkicem posadowienia tego budynku w stosunku do granicy z działką [...], sporządzonym w dniu [...]r. przez geodetę A.P. (w oparciu o obliczenia dokonane ze współrzędnych granic i naroży budynku otrzymanych z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej) oraz szkicem sporządzonym w dniu [...]r. przez geodetę A.K. i stwierdził że segment nr [...] wg projektu budowlanego, będący obecnie segmentem nr [...] przy ul. [...], wykonany jest z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego ww. projektu budowlanego poprzez przybliżenie ściany z otworem drzwiowym w ganku nr [...], w stosunku do granicy pomiędzy działkami nr [...] na odległość odpowiednio [...]m. Przesunięcie ściany ganku w kierunku działki nr [...]spowodowało także zmianę" charakterystycznych parametrów przedmiotowego segmentu (w tym także całego budynku), takich jak: powierzchnia zabudowy, kubatura. W ocenie organu II instancji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 51 ust.1 pkt 3 ustawy, organ właściwy w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Taka decyzja została wydana przez organ I instancji [...]. Z akt sprawy wynika, że inwestor nie posiadał pozwolenia właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej na wybudowanie ganku z otworem drzwiowym, w segmencie nr [...] w budynku przy ul. [...], w odległości mniejszej niż [...] m od granicy z działką nr [...]. Z poczynionych ustaleń wynika, że zgodnie z projektem 'zagospodarowania działki, ściana ganku z otworem drzwiowym powinna znajdować się w odległości [...]m od granicy z działką / nr [...], zaś ze szkicu pomiaru geodezyjnego wynika (dokonanego w dniu [...]. przez geodetę A.P.), że znajduje się ona w odległości [...]m. Powyższe narusza art. 36a ust. 5 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i przesądza o tym, że przedmiotowy budynek wybudowany został w sposób istotnie odbiegający od zatwierdzonego decyzją z dnia [...] projektu budowlanego. Zatem organ powiatowy korzystając z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zaskarżoną decyzją nałożył obowiązek sporządzenia i przedłożenia 3 egz. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej przy ul. [...], sporządzonego zgodnie z art. 34 ww. ustawy, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie przyjęte przez organ I instancji jest zasadne i zgodne z przepisami prawa budowlanego. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odwołaniu stwierdził, że zarzuty te są nie uzasadnione, bowiem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zostały wskazane istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem WZINB wykonanie projektu budowlanego zamiennego jest niezbędnym elementem trybu określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego, którego celem jest doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem dlatego projekt budowlany zamienny powinien uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, odnosić się do zgodności dokonanego odstąpienia z obowiązującymi przepisami, i zawierać jednoznaczne rozwiązania pozwalające doprowadzić wykonane już roboty do stanu zgodnego z prawem. W aktach sprawy organu powiatowego znajduje się między innymi odpis planu zagospodarowania działki zatwierdzonego decyzją Starosty Powiatu z dnia [...]r., o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli E. i G.W. zarzucając naruszenie art. 7, 8, 77 K.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz naruszenie art. 51 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż ustalenie przez organ istotnych odstępstw od projektu budowlanego daje podstawę do nakazania inwestorowi sporządzenia zamiennego projektu budowlanego sporządzonego zgodnie z art. 34 ustawy Prawo budowlane – także w zakresie w jakim inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od projektu. Wobec powyższych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny powołany jest do sprawowania, w zakresie swojej właściwości, kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, co oznacza kontrolę prawidłowości stosowania prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania oznacza to konieczność przeprowadzenia oceny czynności postępowania wyjaśniającego i dokonanych na tej podstawie ustaleń faktycznych oraz prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu, skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna. Z analizy akt administracyjnych wynika, iż doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dokonując porównania projektu zabudowy i zagospodarowani terenu – architektura i konstrukcja budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej na działkach o nr [...] przy ul. [...] będącego załącznikiem nr [...] do decyzji Starosty z [...]r. ze szkicem posadowienia budynku przy ul. [...] w stosunku do granicy z działką nr [...] sporządzonym przez geodetę A.P. oraz ze szkicu posadowienia tego budynku sporządzonym przez geodetę A.K. w dniu [...] należy potwierdzić prawidłowość ustaleń organu I i II instancji, że budynek mieszkalny [...] (segment nr [...] wg projektu budowlanego) należący do skarżących jest wykonany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmieniona została szerokość powierzchni zabudowy i kubatura ganku (wykuszu) od strony zaplecza, przez co nastąpiła zmiana tych parametrów dla całego budynku. Wobec powyższego została przybliżona ściana z otworem drzwiowym w ganku (wykuszu) od strony południowej przedmiotowego budynku w stosunku do granicy pomiędzy działką nr [...] na odległość odpowiednio [...], a więc mniejszą niż [...] m, co stanowi naruszenie § 12 ust.4 pkt 1 rozp. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i jest także istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. Powołując się na treść art. 36a ust.1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Przepis ten w ust.5 wskazuje kiedy dochodzi do nieistotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, które nie wymagają uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, mianowicie wówczas, o ile nie dotyczy m.in. charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego i kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, odległości, szerokości i liczby kondygnacji. W sytuacji realizacji obiektu budowlanego w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże z istotnymi odstępstwami od tego pozwolenia prowadzi się postępowanie przewidziane w art. 51 ust.1 pkt 3 w związku z art. 51 ust.7 Prawa budowlanego. Postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przewidzianym trybie i nałożenie obowiązku na skarżących w decyzji organu I instancji wyczerpują dyspozycję wyżej wymienionego przepisu. Jakie elementy powinien zawierać projekt budowlany określa art. 34 ust. 3 ustawy. Podniesiony w skardze zarzut, że organ I instancji nakładając obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego nie wskazał jakie konkretne istotne odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego ma zawierać projekt zamienny jest nie zasadny. Organy wykazały, że doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, wskazując na ich zakres w treści uzasadnienia natomiast elementy jakie powinien zawierać projekt budowlany określa art. 34 ustawy. Przy sporządzaniu zamiennego projektu budowlanego, który powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych, nie ma przeszkód, by można wykorzystać wcześniejszą dokumentację techniczną w zakresie, w jakim w dalszym ciągu jest ona aktualna . W tym stanie rzeczy wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w wyroku.