II SA/Sz 106/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego B. T. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nakazał B. T. rozbiórkę obiektu tymczasowego - magazynku konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,63 m x 1,80 m, ustawionego na wyodrębnionym terenie działki nr [...] przy ul. [...] w [...] bez pozwolenia właściwego organu. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] ustalił, iż na działce usytuowane są obiekty tymczasowe tj. pawilon gastronomiczny o wymiarach 5,0 m x 6,0 m, pomieszczenie WC o wymiarach 2,54 m x 2,25 m, obiekt konstrukcji drewnianej - magazynek o wymiarach 3,63 mx 1,80 m, wiata konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,35 m x 6,10 m. Obiekty są nietrwale związane z gruntem. Przedmiotowe obiekty zostały postawione przez poprzedniego dzierżawcę. B. T. stał się dzierżawcą wyodrębnionego terenu oraz właścicielem obiektów w 2010 r. Zdaniem organu, magazynek konstrukcji drewnianej (jak i pozostałe ww. obiekty) nie zalicza się do obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę a wymagających zgłoszenia, ponieważ nie jest to obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nie jest to również obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (wolnostojący parterowy budynek gospodarczy, wiata, altana oraz przydomowa oranżeria - ogrody zimowe o powierzchni zabudowy do 25 m2). Nie można uznać, że jest to obiekt określony w art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ jest usytuowany na działce od co najmniej 4 lat, a zatem jego ustawienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Ponadto obiekty niepołączone trwale z gruntem, sklasyfikowane zostały jako tymczasowe obiekty budowlane - zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Dla obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawa przewiduje możliwość legalizacji pod warunkiem spełnienia łącznie dwóch warunków, o których mowa w art. 48 ust. 2, tj. zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że zachodzi niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu Ustronie Morskie i części obrębów Wieniotowo i Gwizd, uchwalonego uchwałą Nr XLIV/306/2010 Rady Gminy w Ustroniu Morskim z dnia 5 listopada 2010 r. (ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego Nr 135, poz. 2707), która w § 11 wprowadziła zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B. T. podnosząc, że PINB niesłusznie uznał, iż nie ma możliwości dokonania legalizacji obiektu ze względu na obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołującego się nie istnieje definicja obiektu tymczasowego, a zatem wskazane jest określenie interpretacji zapisu w przedmiotowym planie zagospodarowania odnośnie obiektów tymczasowych, albowiem nakaz rozbiórki może dotyczyć również obiektów, które nie są samowolami budowlanymi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał w uzasadnieniu, że art. 29 Prawa budowlanego zwalnia budowę niektórych obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1), m.in. tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Takie obiekty zgodnie z art. 30 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem budowa obiektów tymczasowych, nieprzewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie do 120 dni, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt objęty niniejszym postępowaniem nie został ustawiony na okres 120 dni. Zdaniem organu II instancji, z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy, to obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jeżeli więc obiekt budowlany nie jest połączony trwale z gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Przedmiotowy, niepołączony trwale z gruntem, ustawiony bezpośrednio na utwardzonym terenie obiekt konstrukcji drewnianej, pełniący funkcję magazynku, o łącznej powierzchni zabudowy ok. 6,5 m2, nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, wobec czego inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na jego wybudowanie. Z racji niespełnienia powyższego, obowiązek doprowadzenia samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem spoczywa na jego obecnym właścicielu (nawet w sytuacji gdy nie był jego inwestorem), stał się on bowiem następcą prawnym sprawcy samowoli budowlanej. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę zastosowanie znajdują przepisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak ustalił organ powiatowy, usytuowanie spornego obiektu jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na terenie ww. działki planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego [...] - część A, dla którego określono zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej, w tym przyłączeń takich obiektów do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Po ustaleniu, że inwestycja narusza przepisy w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 48 ust.2 Prawa budowlanego, organ powiatowy uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, tym samym prawidłowo nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej. Następnie organ II instancji wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu wykonania nałożonego obowiązku ze względu na tzw. "interes społeczny", a inne obiekty tymczasowe usytuowane na terenie objętym ww. planem, nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa poprzez niewykonanie obowiązku zbadania przedstawionej sprawy na tyle wyczerpująco pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, aby nie było wątpliwości i poczucia skrzywdzenia jednej ze stron postępowania niewłaściwą decyzją. Skarżący wniósł także o dołączenie nowych dowodów do sprawy w postaci kopii ogłoszeń przetargów z Urzędu Gminy na dzierżawę terenów na obszarze obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zwrócił też uwagę na konieczność określenia przez urzędy precyzyjnej definicji "tymczasowych obiektów budowlanych", która jasno wykluczy możliwość manipulacji interpretacją tego zapisu przez wszystkie strony postępowania. W przedmiotowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest przedstawiona definicja, która tłumaczyłaby co to są "tymczasowe obiekty budowlane", a ma to kluczowe znaczenie dla tej sprawy. Zdaniem skarżącego, materiał dowodowy nie został rozpatrzony w sposób wystarczający i wyczerpujący, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja, wydana na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazująca rozbiórkę magazynku konstrukcji drewnianej, sklasyfikowanego przez organy nadzoru budowlanego jako tymczasowy obiekt budowlany postawiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego legalizacja jest niemożliwa z uwagi na zawarty w planie zagospodarowania przestrzennego zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych na terenie objętym sporną inwestycją. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem – w ocenie sądu - postępowanie organów nadzoru budowlanego naruszyło wymogi procedury określone w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą, organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 K.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazane reguły procesowe zostały w niniejszej sprawie naruszone przez organy obu instancji, a ich efektem było wydanie nakazu rozbiórki, który był co najmniej przedwczesny. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, przy czym orzeczenie nakazu rozbiórki wydaje się, gdy nie może nastąpić legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej, która jest możliwa w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji (art. 48 § 3 i 4 ww. ustawy). Z tego też względu wydanie nakazu rozbiórki musi być poprzedzone ustaleniem niepodważalnego stanu faktycznego sprawy, w tym ustaleniem charakteru obiektu budowlanego i jego budowy bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W rozpatrywanej sprawie istotne było zatem ustalenie, czy przedmiotowy obiekt (magazynek konstrukcji drewnianej) jest obiektem tymczasowym, którego ewentualna legalizacja byłaby niemożliwa ze względu na obowiązujące na tym terenie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, czego konsekwencją byłby nakaz rozbiórki. Zgodnie z art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego przez tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerów. Z powyższej definicji wynikają zatem dwie niezależne przesłanki uznania obiektu za tymczasowy. Jedną z nich jest cecha, iż jest to obiekt niepołączony trwale z gruntem. W przepisie tym podano też przykłady takich obiektów. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenie dla oceny czy przedmiotowy obiekt jest tymczasowym obiektem budowlanym, jest ustalenie, czy jest on czy też nie jest trwale związany z gruntem. W ocenie Sądu, ustalony przez organy stan faktyczny sprawy nie był wystarczający dla przyjęcia, że sporny obiekt ma charakter obiektu tymczasowego, w rozumieniu art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Kwestii tej nie należy łączyć z treścią art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, który reguluje kwestię zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę i znajduje zastosowanie w wypadku gdy cechy wymienione w art. 3 pkt 5 spełnione są łącznie. Nie wynika bowiem z akt, a w szczególności z protokołów kontroli z dnia [...] r. i z dnia [...] r., aby organ zbadał w jaki sposób przedmiotowy magazynek jest przytwierdzony do podłoża, na ile trwałe jest jego posadowienie, tj. czy możliwe jest przesunięcie obiektu w inne miejsce, bez uszkodzenia całości konstrukcji. Protokoły te, lakonicznie opisują sporny obiekt. Również dołączona dokumentacja zdjęciowa nie daje podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że obiekt jest, bądź nie jest, trwale związany z gruntem. Należy nadmienić, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dla stwierdzenia trwałego związania obiektu budowlanego z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez ten obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie obiektu jest na tyle trwałe, żeby zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 18.04.2014 r. sygn. akt II SA/Łd 2015/13). Takich ustaleń i ocen organy w tej sprawie jednak nie dokonały. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77 ust.1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 ustawy.