II SA/Sz 1060/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta K. decyzją z [...] r. nr [...] odmówił A. Ł. przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko A. M.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że we wniosku o przyznanie świadczenia A. Ł. jako członków rodziny wskazała siebie oraz córkę A. . Podała również, że w roku bazowym 2014 otrzymywała dochody z tytułu zatrudnienia w firmach A. Spółka z o.o., B. Spółka z o.o. oraz C. Spółka z o.o., które utraciła wraz z utratą zatrudnienia. Nadto, w roku 2014 otrzymywała nieopodatkowany dochód z tytułu alimentów w kwocie [...] zł. Do wniosku załączyła również dokument potwierdzający zatrudnienie od 2 września 2015 r. oraz przedstawiła dokument potwierdzający uzyskany w związku z tym zatrudnieniem w październiku 2015 r. dochód w wysokości [...] zł. Organ I instancji po zsumowaniu dochodów rodziny w przeliczeniu na osobę ustalił, że dochód ten wyniósł [...] zł, na który składało się wynagrodzenie z tytułu zatrudnienia w [...] r. w kwocie [...]zł oraz kwota alimentów uzyskanych miesięcznie w roku 2014, tj. [...] zł (obydwie kwoty podzielone na 2 osoby). Ze względu na to, że kwota [...]zł jej wyższa od kwoty uprawniającej do świadczenia wychowawczego określonej w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2017 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 206 r. poz. 1518 ze zm.), organ uznał, że A. Ł. świadczenie wychowawcze nie przysługuje. A. Ł. odwołała się od decyzji Prezydenta Miasta K. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W odwołaniu podniosła, że córkę wychowuje sama, pracuje na podstawie umowy o pracę od 2 września 2015 r., na córkę otrzymuje [...] zł z tytułu alimentów. W roku [...] na krótko zeszła się z ojcem dziecka. W tym czasie przestał płacić alimenty, natomiast w 2014 r. wypłacona kwota alimentów wyniosła [...] zł, czego nie uwzględniono w decyzji organu I instancji. Z Funduszu Alimentacyjnego pobierała alimenty od [...] r. w kwocie [...]zł, natomiast od [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dotyczących prawa do świadczenia (art. 5 ust. 3), dochodu rodziny, oraz dochodu uzyskanego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia (art. 7 ust. 3). Następnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo dokonał analizy dochodu strony z października 2015 r. i ustalając kwotę [...]zł na osobę stwierdził, że dochód ten, wobec przekroczenia kryterium [...] zł, nie uprawnia do świadczenia wychowawczego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. A. Ł. zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem Kolegium nie dokonało w sposób prawidłowy kontroli decyzji organu I instancji a w konsekwencji utrzymało ją w mocy, naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, jak również niedokonanie jego oceny. Wskazała, że w roku 2015 pracowała od września i jej dochód wyniósł, po jego podzieleniu przez 12 miesięcy, [...] zł brutto, natomiast alimenty otrzymywała od 1 czerwca 2015 r. w łącznej kwocie [...]zł. Zarzuty skarżącej dotyczyły również naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi A. Ł. wykazała, jakie dochody uzyskała w roku 2015 i podniosła, że kwota [...]zł na osobę uprawniała ją do otrzymania świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Podstawowym uchybieniem organu wyższego stopnia, samodzielnie uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest uchylenie się przez Kolegium od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania oraz w odwołaniu. Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28.08.2014 sygn. akt II SA/Go 441/14 - dostępny w Internecie na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie, stanowiące integralną część każdej decyzji, jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody, czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234). Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje niejako obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem. Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Analiza uzasadnienia decyzji Kolegium nie prowadzi do wniosku, że organ II instancji przeprowadził rzetelne merytoryczne postępowanie, ocenił dowody, w sposób rzeczowy i poważny, przeanalizował wszelkie zgromadzone w sprawie dowody oraz przedstawione argumenty. Tok rozumowania SKO sprowadza się do zaakceptowania rozstrzygnięcia organu I instancji bez wnikliwej analizy sprawy. Nie można bowiem za taką uznać przytoczenia przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz matematycznego obliczenia osiąganego przez skarżącą dochodu. Organ pominął natomiast całkowicie sposób takiego właśnie ustalenia dochodu w świetle zarówno zebranych dowodów, twierdzeń skarżącej oraz obowiązujących przepisów prawa. Tymczasem wymóg taki wynika z art. 107 § 3 k.p.a., a nadto stanowi realizację zasady przekonywania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji publicznej winien uwzględnić uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności uczynić zadość wskazanemu wyżej wymogowi dwuinstancyjności postępowania. Organ obowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście podnoszonych przez skarżącą zarzutów. Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wymagań wynikających z art. 107 § 3 k.p.a.