II SA/Sz 1062/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski Sędziowie Sędzi NSA Henryk Dolecki (spr.) Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant Aneta Kulka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. M. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...], II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących E. M. i J. P. kwotę po [...] złotych dla każdego z nich tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. M. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak: [...], nakazującej rozbiórkę domku [...], wybudowanego w miejscowości [....] na terenie działki nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz uporządkowanie terenu rozbiórki - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podano, że na podstawie wyników przeprowadzonych w dniu [...] r. oględzin działki nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa i zarządzanej przez Gospodarstwo Leśne, Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że wybudowany został domek [...] o wymiarach [...] m x [...] m, którego fundamenty wykonane zostały z [...] i [...], ściany o konstrukcji [...] obudowanej [...] i [...], dach [...] kryty [...]. Domek wyposażony został w instalację elektryczną, wodną i sanitarną. Według oświadczenia E. M., złożonego do protokołu oględzin, przedmiotowy domek został przez niego wybudowany w [...] r. po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego organu na przeniesienie domku w inne miejsce. W protokole stwierdzono nadto, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na budowę. Z pisma Urzędu Gminy z dnia [...] r., wynika, że Gmina umową dnia [...] r. i [...] r. przeniosła własność nakładów obejmujących budynek [...] oraz własność nakładów obejmujących [...] domków [...], w tym dzierżawionego wówczas przez E. M. na rzecz J. P.. Poinformowano również, iż teren, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt, nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] oraz że nie wydano decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej domku l[...] w [...] na działce o aktualnym numerze geodezyjnym [...]. Na podstawie tych ustaleń organ I instancji zgodnie art. 48 ust. 1 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane wydał decyzję o rozbiórce obiektu. Od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołał się E. M., podnosząc, iż otrzymał od Gminy pozwolenie na przemieszczenie domku [...], który obecnie znajduje się we władaniu J. P.. Odnosząc się do treści odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji wynika, że E. M. na działce nr [...], położonej w miejscowości [...], wybudował w [...] r. domek l[...] naruszając art. 28 Prawa budowlanego, który w obowiązującym wówczas brzmieniu, stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowo, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30, które nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie. Na podstawie art. 48 ust. 1 Prawą budowlanego, właściwy organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Artykuł 48 ust. 2 Prawa budowlanego umożliwia zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części pod warunkiem, że budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo z ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast z pisma Urzędu Gminy z dnia [...] r., wynika, że teren, na którym znajduje się przedmiotowy domek, nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], oraz że nie wydano decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tego obiektu. Doprowadzenie inwestycji do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe i dlatego zasadnie orzeczono rozbiórką. Prawidłowo także skierowano nakaz rozbiórki do sprawcy samowoli budowlanej nie uwzględniając zarzutu, iż przedmiotowy domek znajduje się we władaniu P., gdyż nabyła ona tylko własność nakładów obejmujących budynek stołówki oraz własność nakładów obejmujących [...] domków [...], w tym dzierżawionego wówczas przez E. M.. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożyli E. M. i J. P. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. Skarżący E. M. zarzucił, że przeniósł domek za zgodą właściwego organu i postawił w nowym miejscu korzystając z tych samych materiałów. Nie było więc podstaw do wszczynania procedur przewidzianych prawem. Wyjaśnił nadto, że Gmina [...] przeniosła własność przedmiotowego domku na rzecz J. P. Skarżący zakwestionował też prawidłowość podstawy prawnej zastosowanej przez organ, a mianowicie art. 28 Prawa budowlanego. J. P. w swej skardze wskazała, że przedmiotowy domek wybudował w [...]r. E. M. mając zgodę organu na postawienie domku na terenie dzierżawionej nieruchomości. Sporny obiekt, tzn. wartość nakładów poniesionych na jego wybudowanie Gmina [...] umową z dnia [...] r. przeniosła na własność skarżącej. W § 7 umowy zastrzeżono, iż nabywca przejmie obowiązki zbywcy w zakresie kontynuowania zawartych umów dzierżawy domków campingowych do czasu ich wygaśnięcia. Zapis ten dotyczył również umowy dzierżawy zawartej z E..M. Nietrafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca, nabyła tylko własność nakładów obejmujących budynek [...] oraz własność nakładów obejmujących domki [...], w tym domku dzierżawionego wówczas przez E. M. Zdaniem skarżącej na podstawie umów zawartych z gminą nabyła ona własność przedmiotowych domków. Własność ta jest chroniona prawem. Natomiast organ odwoławczy nie sprecyzował jaką postać miałyby przybrać nabyte przez nią nakłady, aby można było skutecznie dochodzić ich ochrony. Postępowanie organu pozostaje więc w sprzeczności z unormowaniami k.p.a., który stanowi m.in., iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Skarżąca podkreśliła, że w rozpatrywanej sprawie jej interesy zostały całkowicie pominięte, czym naruszono 9 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody. Tymczasem właścicielkę nakładów na sporny domek potraktowano jak podmiot nieistniejący. Skarżąca podkreśliła, że wykonanie decyzji doprowadzi do wyrządzenia uszczerbku, gdyż jej nakłady to nie tylko materiał na domek, ale także koszty robocizny. Nakłady te nabyła od Gminy [...] w postaci gotowych domków. Organ administracji państwowej nakazując rozbiórkę domku pozbawia ją tym samym własności. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skargi należało uwzględnić. Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał E. M. rozbiórkę domku [...]. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu stwierdził, że nakaz rozbiórki został prawidłowo skierowany do sprawcy samowoli budowlanej. Organy obu instancji nie uwzględniły jednak faktu, że na podstawie umowy z dnia [..]r. Gmina [...] przeniosła na J. P. wartość nakładów w tym roszczenia o zwrot nakładów obejmujących [...] domków [...], w tym przedmiotowego domku, dzierżawionego wówczas przez E. M. Umowa dzierżawy wygasła w dniu [...] r. Wygaśnięcie tej umowy oraz przeniesienie wartości nakładów na J. P. stworzyło nowy stan faktyczny i prawny, którego nie uwzględniono przy wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę. Natomiast organ odwoławczy odnosząc się do kwestii prawidłowości określenia osoby, do której skierowano nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu, odesłał skarżącego na drogę postępowania przed sądem powszechnym w celu rozliczenia wartości wspomnianych nakładów, stwierdzając wcześniej, że skoro nie ma ustawowych przesłanek do legalizacji samowoli budowlanej, obiekt należy rozebrać. Stanowisko organu nie jest trafne, ponieważ zamiarem skarżących nie było rozliczenie wartości nakładów w aspekcie cywilnoprawnym, ale wykazanie, że przeniesienie nakładów na J. P. spowodowało, iż stała się następcą prawnym poprzedniego właściciela i w chwili orzekania była dysponentem przedmiotowego obiektu. W związku, z czym nakaz rozbiórki skierowany do E. M. nie mógł być przez niego wykonany, ponieważ rozbiórce podlegałby obiekt stanowiący własność innej osoby. Przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje właściwemu organowi, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Treść przepisu określa więc organ, formę orzeczenia i jego treść. Ustawodawca nie określa jednak wprost osoby w stosunku do której należy orzec nakaz rozbiórki. Adresata takiego orzeczenia należy więc ustalić, odwołując się do treści art. 52 Prawa budowlanego, który wymienia inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (zob. wyrok NSA z 12 IX 2002r., IV SA 2057/97, Mon. Praw. 2002/ 21/965). Organ mógł więc skierować nakaz rozbiórki do inwestora (sprawcy samowoli budowlanej) ale nie mógł tego uczynić przed wszechstronnym rozważeniem wszystkich okoliczności sprawy, a przede wszystkim tych, które wskazywały, że sprawca samowoli w następstwie przekształceń własnościowych nie jest już dysponentem przedmiotowego obiektu, a zatem realizując nakaz rozbiórki naruszyłby prawo własności innej osoby. Prawo to w naszym porządku prawnym jest chronione wieloma normami, nie wyłączając konstytucyjnych. Podobna sytuacja mogłaby powstać gdyby inwestor, np. sprzedał obiekt, który wzniósł wcześniej w warunkach samowoli budowlanej, albo obiekt ten stał się przedmiotem spadkobrania. Takie sytuacje, w których dochodzi do przekształceń podmiotowych, nie mogą legalizować samowoli, ponieważ może to nastąpić tylko przy spełnieniu ustawowych przesłanek które określa Prawo budowlane. W takich sytuacjach obowiązkiem organu jest rozważenie do jakiej osoby należy skierować nakaz rozbiórki, tak aby był on zgodny z prawem i dawał możliwość wykonania orzeczenia. Z treści umowy zawartej w dniu [...]r. pomiędzy Gminą [...], a J. P. wynika, że dokonano przeniesienia wartości nakładów w tym roszczenia o zwrot nakładów (§ 1 umowy). Interpretacja tego pojęcia może sprawiać trudności, ponieważ nie użyto wprost pojęcia np. o przeniesieniu własności domków, ale nie ulega wątpliwości, że doszło do przekształceń własnościowych, na skutek których J. P. stała się dysponentem [...] domków [..]. Dlatego analizując treść i znaczenie tej czynności prawnej należy zgodnie z art. 65 kodeksu cywilnego złożone oświadczenie woli tak tłumaczyć, jak tego wymagają okoliczności, w których je złożono, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje, a w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien zatem rozważyć, czy w związku z zawartą umową E. M. jest osobą którą można zobowiązać do rozbiórki przedmiotowego obiektu. W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa i dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.