II SA/Sz 1063/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] Wójt Gminy [...], na podstawie art. 123, art. 124 i art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), odmówił Z.S. wydania zaświadczenia o zgodności lokalizacji i funkcji wybudowanego garażu na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w czasie budowy (w [...].) i obecnie. Uzasadniając postanowienie organ wskazał, że nie może wydać zaświadczenia potwierdzającego zgodność faktu budowy garażu na działce nr [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w czasie budowy, ponieważ wówczas Gmina nie posiadała planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy [...]. Wprawdzie w [...] r. opracowano plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] jednakże zarejestrowano go w dniu [...]. w Wojewódzkim Biurze Planowania Przestrzennego w [...] pod nr [...]i nie był on prawem miejscowym uchwalonym przez Radę Gminy [...]. Również w kwestii wydania zaświadczenia o zgodności lokalizacji i funkcji przedmiotowego garażu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym obecnie organ nie mógł spełnić żądania wnioskodawcy. W tym względzie Wójt Gminy [...] wyjaśnił, że garaż znajduje się na działce nr [...], która zlokalizowana jest na terenie oznaczonym, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]uchwalonym uchwałą Rady Gminy Sławno Nr XIII/83/96 z dnia 26 marca 1996r. i ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Słupskiego Nr 14 poz. 52 z 22 kwietnia 1996 r., jako "UO - teren istniejącej szkoły podstawowej do dalszego użytkowania. Obiekt wpisany do ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków (mur. 1927-29 r.) Stosować ustalenia ogólne oraz wymagania realizacyjne B, BI". Natomiast pod symbolami B, BI ustaleń szczegółowych zawarte są warunki kształtowania zabudowy określające gabaryty i jej charakter nawiązujący do zabudowy regionalnej z koniecznością uzgodnień wszelkich działań inwestycyjnych z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. W paragrafie 6 rozdziału I przepisów ogólnych powyższej uchwały w pkt 1 wskazano, że "Plan ogranicza uprawnienia właścicieli i użytkowników terenów w zakresie zmian sposobu wykorzystania i użytkowania terenów i obiektów poprzez ustalenia warunków dopuszczalnych kierunków tych zmian." W ustaleniach tekstowych ogólnych jak i szczegółowych oraz dla jednostki strukturalnej [...] nie ma zapisu mówiącego o dopuszczeniu funkcji mieszkaniowej na terenie szkoły, dla której funkcją towarzyszącą mógłby być garaż. Nadmieniono, że istnieją zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dotyczące innych obszarów np. istniejącej zabudowy mieszkaniowej do dalszego użytkowania z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Dalej organ gminy wyjaśnił, że wprawdzie w sporządzonej przed opracowaniem planu inwentaryzacji wykazano funkcję mieszkalną, jednakże organ uchwalający plan nie zapisał tej funkcji w planie jako dopuszczonej, bądź do zachowania. Poza tym w inwentaryzacji nie ma wzmianki o występującej funkcji obory i stodoły czy garażu. W ocenie organu interpretacja, że podstawową zasadą planowania przestrzennego jest dopuszczalność wszystkiego co nie jest sprzeczne z postanowieniami planu miejscowego jest w tym wypadku nadinterpretacją w świetle zapisu punktu 2 paragrafu 15 uchwały uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Sławno o brzmieniu: "Każda działalność budowlana, inwestycyjna podejmowana na obszarze objętym planem, może być prowadzona wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem i warunkami określonymi w planie." Zdaniem Wójta Gminy [...] przedstawiona przez wnioskodawcę zgoda Zbiorczej Szkoły Gminnej w [...] na wybudowanie garażu przy szkole podstawowej w [...] stanowiąca dowód na prawo władania gruntem na cele budowlane oraz załączona do wniosku mapa geodezyjna sytuacyjno-wysokościowa z naniesionymi budynkami na terenie działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] nie są dokumentami na podstawie których organ mógłby przychylić się do wydania zaświadczenia o treści zgodnej z wnioskiem. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył Z.S., wnosząc o jego uchylenie. Według strony, z zapisów obowiązującego miejscowego planu nie wynika ażeby nie mogły być na terenie nieruchomości lokalizowane inne obiekty, a szczególnie obiekty związane z funkcją jaką teren pełni tj. zarówno dla szkoły jak i dla mieszkańców -nauczycieli. Istnienie zabudowy uzupełniającej w postaci pomieszczeń gospodarczych (stodoła z oborą), służących do chowu zwierząt, przechowywania opału, paszy dla zwierząt, płodów rolnych, przetworów na zimę, jak też garaży stanowi kontynuację dopuszczonej w tym obiekcie funkcji mieszkaniowej. Na potwierdzenie swojej argumentacji strona przedłożyła kserokopię umowy najmu lokalu oraz zgodę na wybudowanie garażu przy szkole [...] w [...] z dnia [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ odwoławczy wskazał, że wniosek w niniejszej sprawie został złożony na skutek zobowiązania Z.S. - w toku prowadzonego postępowania w sprawie legalizacji wykonanych robót budowlanych w [...]r. - przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do przedstawienia zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności lokalizacji i funkcji obiektu (garażu) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w czasie budowy i obecnie. Zaświadczenie wydane w trybie art. 217 Kpa jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a więc nie rozstrzyga ono o prawach lub obowiązkach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Jest wyłącznie przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji. Zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W ocenie Kolegium, w przedmiotowej sprawie Z.S. nie ma interesu prawnego w wydaniu przedmiotowego zaświadczenia, gdyż organ nadzoru budowlanego żądając przedstawienia takiego zaświadczenia, działał bez podstawy prawnej. W sprawie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego w [...]. znajdują zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974r., co wynika z treści art. 103 § 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Na gruncie obowiązującego uprzednio przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 obowiązek ustalenia stanu prawnego legalizowanego obiektu tj. dokonania oceny, czy obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, obciąża organ nadzoru budowlanego, który nie może przerzucać tego obowiązku na stronę poprzez żądanie przedstawienia stosownego zaświadczenia. Jednocześnie Kolegium mając na uwadze treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podkreśliło, że zgodnie z obecnie ukształtowanym orzecznictwem ocena czy dany obiekt znajduje się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod inną zabudowę, czy na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę ocenia się wg przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez organ, a nie obowiązujących w trakcie budowy spornego obiektu. Dalej Kolegium podniosło, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego obowiązek przedłożenia zaświadczenia oparł prawdopodobnie na przepisie art. 48 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, który to nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec powyższego, organ odwoławczy stwierdzając brak podstawy prawnej żądania wydania zaświadczenia utrzymał zaskarżone postanowienie Wójta Gminy [...] w mocy co do rozstrzygnięcia tj. co do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści, pomimo nietrafności jego uzasadnienia. Kolegium nadmieniło, że z zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego działki nr 67 o treści "Teren istniejącej szkoły podstawowej do dalszego użytkowania" można wyprowadzić logiczny wniosek, że przy sporządzaniu tego planu w 1996 r. zaakceptowano istniejący na działce w tym czasie stan faktyczny, gdyż w innym przypadku, w planie zamieszczony zostałby zapis dotyczący likwidacji istniejących zabudowań gospodarczych czy garaży. Z.S. nie zgadzając się z powyższym postanowieniem, zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wskazując, iż - wbrew twierdzeniu organu odwoławczego - ma interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia, gdyż obowiązek przedłożenia zaświadczenia wynika z pkt 3 postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nadto według strony ustalenia wynikające z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ może poczynić m.in. w oparciu o żądane zaświadczenie Wójta Gminy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd, rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu, chociaż skład orzekający Sądu nie podziela w całości argumentacji uzasadnienia. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] odmawiające skarżącemu wydania zaświadczenia o zgodności lokalizacji i funkcji wybudowanego garażu na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w czasie budowy (w [...].) i obecnie. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie zaświadczenia stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Jak zaś stanowi art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie wydawane na wniosek służy potwierdzeniu w formie urzędowej określonych okoliczności faktycznych lub prawnych, wynikających z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 K.p.a.). Na gruncie rozpoznawanej sprawy Z.S. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie zaświadczenia o zgodności lokalizacji i funkcji wybudowanego przez niego w [...]r. garażu na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...] z miejscowym planem zagospodarowania w czasie budowy i obecnie. Uzasadniając wniosek wskazał, że zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu jest potrzebne dla celów postępowania legalizacyjnego, dotyczącego istniejącego garażu. Do wniosku załączył m. in. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]w którym w pkt 3 zobowiązano skarżącego do przedłożenia ww. zaświadczenia w celu doprowadzenia obiektu wybudowanego do stanu zgodnego z prawem. W podstawie prawej ww. postanowienia organ nadzoru budowlanego powołał się na art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ Gminy odmówił wydania żądanego zaświadczenia, z uwagi na okoliczność, że w [...] r. nie posiadała obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy [...]. Natomiast w odniesieniu do żądania wydania zaświadczenia o zgodności lokalizacji i funkcji wybudowanego garażu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie Wójt Gminy [...] wyjaśnił, iż działka, której dotyczył wniosek położona jest na terenie określonym jako "UO – teren istniejącej szkoły podstawowej do dalszego użytkowania", dla którego to w ustaleniach tekstowych ogólnych i szczegółowych niedopuszczono możliwości zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącą funkcją np. garażu, jak również nie wskazano o zachowaniu istniejącej takiej zabudowy. Ponadto wykazał, że z zapisów planu tj. § 6 rozdziału I przepisów ogólnych oraz § 15 pkt 2 wynika, że plan ogranicza uprawnienia właścicieli i użytkowników terenów w zakresie zmian sposobu wykorzystania i użytkowania terenów i obiektów poprzez ustalenie warunków i dopuszczalnych kierunków tych zmian oraz, że każda działalność budowlana, inwestycyjna podejmowana na obszarze objętym planem, może być prowadzona wyłącznie zgodnie z przeznaczeniem i warunkami określonymi w planie. W ocenie Sądu Wójt Gminy przy dokonaniu oceny zgodności lokalizacji i funkcji zrealizowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zasadnie uwzględnił nie tylko podstawowe przeznaczenie terenu oznaczonego jako UO, ale również inne postanowienia planu miejscowego, wywodząc z powyższego właściwe wnioski. Należy zauważyć, że poprzez określenie przeznaczenia terenów plan ustala sposób ich zagospodarowania. Dopuszczenie innej funkcji niż podstawowej, jest możliwe jedynie w przypadku, gdy to wynika wyraźnie z zapisów planu. Przepisy o planowaniu przestrzennym bowiem niewątpliwie ograniczają prawa obywateli, w tym konstytucyjnie chronione prawo własności. Ponadto w postanowieniu wydanym w I instancji wyjaśniono, że w dniu budowy garażu nie obowiązywał na terenie gminy plan zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przesądza o braku możliwości pozytywnego załatwienia wniosku skarżącego i wskazuje, iż organ gminy de facto uznał, że skarżący ma interes prawny w żądaniu wydania zaświadczenia. Kwestia interesu prawnego jest w sprawie sporna, gdyż w ocenie strony ma ona interes prawny w złożeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, z kolei Kolegium stanęło na stanowisku, iż skarżący nie legitymuje się interesem prawnym. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że treścią interesu prawnego jest generalnie określone prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można w dany sposób realizować w postępowaniu administracyjnym. Istotą interesu prawnego jest jego oparcie na konkretnej normie prawa materialnego, którą to normę można wskazać jako jego podstawę i z której dany podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Istotną jest również konstatacja, iż interes prawny nie może być wywodzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy jakiejś instytucji prawnej. Norma, o którą tu chodzi, nie przyznaje podmiotowi wywodzącemu z niej interes prawny konkretnych uprawnień lub obowiązków, ale daje mu możliwość ochrony w sformalizowanym postępowaniu, powoduje, że podmiot, którego sfery prawnej ona bezpośrednio dotyczy, może skutecznie domagać się np. wydania orzeczenia administracyjnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 460/08, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia nie musi pokrywać się z interesem prawnym w znaczeniu materialnoprawnym. Interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia wystarczająco może wynikać z postrzeganej przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie, korzyści, jaką spodziewa się ta osoba odnieść z wykorzystania zaświadczenia w innym postępowaniu. Cel uzyskania zaświadczenia powinien być oczywiście wskazany we wniosku o jego wydanie, gdyż tylko wtedy organ ma możność oceny wykazania przez osobę podpisaną pod wnioskiem zaistnienia ustawowych przesłanek wydania zaświadczenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 stycznia 2011, sygn. akt II SA/Bk 75/10, dostępne na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu, tak rozumiany interes prawny niewątpliwie posiadał skarżący wnosząc wniosek o wydanie zaświadczenia. Obowiązek przedłożenia zaświadczenia wynika bowiem z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanej w postępowaniu legalizacyjnym mającym na celu doprowadzenie wybudowanego garażu położonego na działce nr [...]do stanu zgodnego z prawem. Niewątpliwie stroną tego postępowania jest skarżący. Zasadność nałożenia przedmiotowego obowiązku nie może być przedmiotem oceny organów administracji publicznej, które są właściwe do rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem należy do właściwości organu nadzoru budowlanego i tylko ten organ może wypowiadać się w tej kwestii. Wobec tego Kolegium nie może wywodzić braku interesu prawnego skarżącego w żądaniu wydania zaświadczenia powołując się na brak podstawy prawnej w działaniu organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązek przedłożenia zaświadczenia potwierdzającego stan prawny działki zabudowanej garażem, co do którego toczy się postępowanie legalizacyjne. Powyższe, jak słusznie wskazał skarżący, przesądza o naruszeniu prawa przez organ odwoławczy, jednakże - według Sądu - uchybienie to nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż nie miało wpływu na wynik sprawy. Sąd nie może odnieść się do sposobu interpretacji art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i wyjaśnić, czy w aspekcie ww. przepisu organ nadzoru budowlanego może domagać się przedłożenia od właściciela obiektu budowlanego stosownego zaświadczenia organu gminy o zgodności wykonanych robót budowlanych z planem miejscowym ponieważ, jak to wskazano wyżej, kwestia ta nie należy do zakresu sprawy. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w wyroku.