II SA/Sz 1064/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2013 r. "C" Spółka wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjno-magazynowej z częścią biurowo-socjalną oraz zagospodarowaniem terenu, zjazdami, układem dróg, chodników, parkingów, placów manewrowych, ekranem akustycznym, śmietnikiem zewnętrznym, portiernią oraz elementami infrastruktury podziemnej i nadziemnej i przyłączami (w tym zbiornik retencyjny, separator substancji ropopochodnych, trafostacja, ewentualny zbiornik ppoż., generator azotu, itp.), zlokalizowanej w M., dz. nr [...] obręb [...], o łącznej powierzchni [...]m2. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy D., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpoznaniu wniosku "C" Spółki odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem, ponieważ przedstawiona w tym wniosku inwestycja nie spełnia warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organ pierwszej instancji wskazał, że w analizowanym obszarze średnia szerokość elewacji frontowej obiektów wynosi 18,60 m, przy zastosowaniu dopuszczalnego 20% zwiększenia maksymalna szerokość elewacji frontowej wyniosłaby 22,40 m. Zgodnie z wnioskiem, szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy ma wynosić 80 m, a więc przekracza maksymalną szerokość elewacji frontowej. Wójt Gminy D. podał dalej, że w analizowanym obszarze wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi średnio 22,36%. Zgodnie z wnioskiem wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wnioskowanej inwestycji ma wynosić 34,99% , a więc przekracza wartość średnią. "C" Spółka wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Spółka zarzuciła organowi błędne określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i w konsekwencji naruszenie zasady kontynuacji funkcji, błędne określenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej oraz szereg naruszeń natury proceduralnej. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla zgłoszonego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że po szczegółowym zweryfikowaniu danych zawartych w analizie urbanistycznej, uznał, że są one w pełni prawidłowe oraz zastosowane w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do argumentacji odwołania, Kolegium za nieuzasadnione uznało zarzuty błędnego określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej, sprowadzające się do wskazania, że organ pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania wyjątku od wynikających z przepisów § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia w związku z odmienną funkcją planowanej zabudowy od funkcji stanowiącej większość zabudowy w obszarze analizy. W ocenie organu odwoławczego, taka argumentacja nie zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności Kolegium podkreśliło, że zgodnie z podstawową zasadą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem nadrzędnym jej przepisów jest zapewnienie uwzględnienia ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wyłącznie zapewnienie realizacji tej zasady umożliwia zastosowanie odstępstw od norm wyznaczonych obowiązującymi przepisami, w tym przepisami rozporządzenia. W kontekście zapewnienia harmonii urbanistycznej planowanej zabudowy w przestrzeni istniejących już obiektów, zdaniem organu, należy oceniać możliwość zastosowania odstępstw określonych w przepisach § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło przy tym poglądu zaprezentowanego w odwołaniu, jakoby organ prowadzący postępowanie zobligowany był do zastosowania odstępstwa od ogólnej zasady określania parametru szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Zdaniem organu, wskazane powyżej przepisy w sposób nie budzący wątpliwości normują sposób postępowania organu orzekającego posługując się sformułowaniem "dopuszcza się". Możliwość ta uzasadniona musi zawsze być ustaleniami analizy urbanistycznej. Tym samym nie sposób uznać, że organ zobowiązany jest dopuścić odmienne od wyznaczonych w sposób ogólny parametry zabudowy. Dokonując oceny poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że z prawidłowo sporządzonej analizy obszaru porównawczego nie wynika uzasadnienie dla dopuszczenia innego niż średni wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że w obszarze analizy występuje tylko jeden teren (działki nr [...] i [...]) zabudowany zabudową produkcyjno- magazynową. Jedynie ta zabudowa pozwoliła na ustalenie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Pozostałe zabudowania w obszarze analizy to budynki mieszkalne jednorodzinne. Nie znajduje uzasadnienia tak znaczne, jak określone przez inwestora, zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, w kontekście planowanego sytuowania wnioskowanej inwestycji w otoczeniu domów jednorodzinnych. Organ odwoławczy zaznaczył, że to właśnie zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna wyznacza parametry dla nowej, planowanej zabudowy. Zwiększenie tych parametrów zabudowy wprowadziłoby bezład architektoniczny oraz dysharmonię w ładzie przestrzennym. Zaburzyłoby to porządek kompozycyjno-estetyczny i funkcjonalne ukształtowanie przestrzeni. Tym samym całkowicie nieuzasadnione jest żądanie strony odwołującej się, zmierzające do zwiększenia tych parametrów w oparciu o występującą pojedynczo, na zasadzie wyjątku, zabudowę produkcyjno-magazynową. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego "C" Spółka reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego B.G., wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: - prawa procesowego w ten sposób, że zdaniem Skarżącej, organ dokonał sprzecznych ustaleń stanu faktycznego z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez przyjęcie, że w obszarze analizy urbanistycznej występuje tylko jeden teren zabudowany zabudową produkcyjno-magazynową, pomimo że faktycznie w obszarze analizy występuje co najmniej 20 nieruchomości (działek) o zabudowie produkcyjnej i składowej; - prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędne i nie poparte stanem faktycznym przyjęcie, że istniejąca w sąsiedztwie działek nr [...] obręb M. zabudowa mieszkaniowa wyznacza parametry dla zabudowy tych działek, pomimo bliskiego sąsiedztwa w stosunku do tych działek 20 - tu nieruchomości o zabudowie produkcyjno-magazynowej; - prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez odmowę ustalenia we wnioskowanych warunkach zabudowy terenu w M. innych wskaźników wielkości powierzchni zabudowy i innej szerokości elewacji frontowych, niż ustalonych zgodnie z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, pomimo braku przesłanki negatywnej, tj. możliwości zakłócenia ładu przestrzennego w razie zastosowania w przedmiotowej sprawie odstępstwa od nich. "C" Spółka podkreśliła, że Kolegium podejmując decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji kierowało się błędnie ustalonym stanem faktycznym, sprzecznym ze stanem wynikającym z danych ujętych w analizie urbanistycznej sporządzonej w tej sprawie. Z analizy urbanistycznej, na którą powołuje się SKO, wynika bowiem, że w bliskim sąsiedztwie działek nr [...] obręb M. usytuowanych jest dwadzieścia nieruchomości o zabudowie produkcyjno-magazynowej. Nie jest więc prawdą, że w obszarze analizy występuje tylko jeden teren o zabudowie magazynowo - produkcyjnej, a reszta terenów zabudowana jest domkami jednorodzinnymi. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji natomiast jednoznacznie wynika, że to istnienie w najbliższym sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej o charakterze jednorodzinnym przesądziło o tym, iż Kolegium uznało, że w razie realizacji inwestycji przez inwestora nastąpi naruszenie ładu przestrzennego na tym terenie. Spółka zaznaczyła, że organ pierwszej instancji nie miał takich zastrzeżeń ustalając warunki zabudowy dla bezpośrednio sąsiadującej z jej działkami, tj. działki nr [...], która również została przeznaczona pod zabudowę magazynowo -produkcyjną. Zdaniem Skarżącej, porównując parametry wynikające z analizy urbanistycznej dokonanej dla sąsiedniej działki nr [...] z parametrami ustalonymi dla wnioskowanej inwestycji na terenie działek nr [...], widoczne jest odmienne podejście organów do tego samego zagadnienia. Nie jest bowiem zasadnym aby wskaźniki obliczone dla dwóch sąsiadujących ze sobą bezpośrednio nieruchomości mogły się od siebie aż tak bardzo różnić. Co więcej w przedmiotowym przypadku trzykrotnie mniejsza działka uzyskała dużo korzystniejsze wskaźniki. Dokonując następnie porównania wskaźników (dotyczących wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej) dla ww. działek, "C" Spółka wskazała, że nie powinno budzić wątpliwości, iż błąd w ustaleniu stanu faktycznego przez Kolegium mógł przesądzić o jego stanowisku dotyczącym zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, stanowisko organu odwoławczego powinno być poddane rewizji po ponownym ustaleniu obszaru i rodzaju sąsiadującej zabudowy w stosunku do działek nr [...], bez pomijania przy tym uprzednio ustalonych przez organ pierwszej instancji warunków zabudowy pod zabudowę magazynowo - produkcyjną w obr. M. Odnosząc się do stanowiska Kolegium dotyczącego możliwości zastosowania odstępstw określonych w przepisach § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, że doktryna i orzecznictwo sądowe zajmują stanowisko, że odstępstwo od wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określonego w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia dopuszczalne jest, gdy występują specyficzne w niniejszym zakresie uwarunkowania. Tym samym kryteria związane z przeprowadzeniem analizy w taki, a nie w inny sposób powinny zostać dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Przy czym wyjaśnienia takiego nie stanowi jedynie powołanie się na konkretne przepisy rozporządzenia. W ocenie Spółki, z powyższej analizy przepisów oraz z orzecznictwa wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że organ ustalając warunki zabudowy ma możliwość odstąpienia od wskazanych w § 5 ust.1 i § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia kryteriów analizy powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Jednocześnie organ nie może działać zupełnie uznaniowo, ale musi brać pod uwagę zróżnicowane, dotyczące danej sytuacji kryteria związane z cechami danego terenu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego sprzecznych ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego, Kolegium wyjaśniło, że wskazanie w uzasadnieniu decyzji na działki nr [...], jako jedyną zabudowę produkcyjno-magazynową, dotyczyło zabudowy o tej funkcji dostępnej z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji. Kolegium nie zanegowało przy tym sporządzonej analizy urbanistycznej i stwierdziło, że dane zawarte w analizie są w pełni prawidłowe. Natomiast analiza wskazuje łącznie działki zabudowane zabudową o funkcji produkcyjnej oraz zabudową o funkcji składowej (magazynowej). Wszystkie obiekty w ilości [...] (mieszkalne, produkcyjne, składowe) ujawnione w obszarze analizy były brane pod uwagę przy obliczaniu parametrów średnich dla nowej zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na podstawie delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 61 ust. 6 ww. ustawy, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy, tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno-architektoniczną. Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu. Istotne jest również to, aby z tej analizy wyprowadzone zostały właściwe wnioski. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że przeszkodą w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku Skarżącej jest brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a mianowicie, że w obszarze analizy występuje tylko jeden teren (działki nr [...]) o zabudowie produkcyjno-magazynowej, a pozostałe zabudowania to budynki mieszkalne jednorodzinne. W świetle powyższego Kolegium wskazało, że jedynie ta zabudowa pozwoliła na ustalenie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Tym samym określone przez inwestora we wniosku zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej oparte na istnieniu pojedynczej, na zasadzie wyjątku, zabudowie produkcyjno-magazynowej, wprowadziłoby bezład architektoniczny oraz dysharmonię w ładzie przestrzennym. Niespełnienie powyższych warunków organ wywiódł, powołując się na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego inwestycją - stanowiącą załącznik nr [...] do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]. Przedstawione wyżej motywy podjętego rozstrzygnięcia prowadzą do uznania zasadność zarzutu skargi o błędnym ustaleniu przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym usytuowanych jest dwadzieścia nieruchomości o zabudowie produkcyjnej i składowej, mianowicie o nr: [...]. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, wynika jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie przyjęcie przez organ odwoławczy, że w analizowanym obszarze znajduje się wyłącznie jedna zabudowa o charakterze produkcyjno-magazynowym, jako jedyna pozwalająca na ustalenie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji i jako jedyna, na zasadzie wyjątku, mająca stanowić podstawę do wnioskowanego przez stronę skarżącą odstępstwa od średnich parametrów, bez uwzględnienia pozostałych dziewiętnastu wyżej wymienionych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem niewykluczonym jest, że przy uwzględnieniu 20 obiektów o funkcji produkcyjno-składowej uwidocznionych w analizowanym obszarze, stanowisko organu co do możliwych odstępstw od parametrów średnich byłoby inne. Za nieprzekonujące Sąd uznał wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby organ miał na względzie wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną, bowiem lektura zaskarżonej decyzji, w szczególności przytoczonych wyżej fragmentów jej uzasadnienia, z wyjaśnieniami organu nie koresponduje. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji. W kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 152 ww. ustawy, zaś o kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis od skargi oraz koszty ustanowienia pełnomocnika, na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ odwoławczy zobowiązany będzie uwzględnić ocenę sprawy wynikającą z niniejszego wyroku i wydać rozstrzygnięcie uwzględniające w sposób należyty stan faktyczny sprawy, co umożliwi poddanie wniosku strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy pod kątem obowiązujących przepisów prawa materialnego.