II SA/Sz 1065/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Maria Rosochacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi J. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych o d d a l a skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego stwierdził, iż roboty budowlane, związane z prowadzoną na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...] rozbudową hurtowni, wykonywane są niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., znak: [...]. Inwestorzy dokonali podwyższenia części poddasza budynku, zmieniając przeznaczenie strychu na pomieszczenia użytkowe, ponadto w części parterowej zmienili ilość i rozmieszczenie okien i wrót. Postanowieniem z dnia [...] r. organ nadzoru budowlanego wstrzymał prowadzenie nie zakończonych jeszcze robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...]r. nakazał inwestorom wykonanie, w terminie do dnia [...] r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. uzyskania zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Przed upływem wyznaczonego terminu inwestorzy wystąpili do organu pierwszej instancji o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bez uzyskania zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości na odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wniosek uzasadnili brakiem podstaw prawnych do wyegzekwowania zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej na wprowadzone zmiany do projektu budowlanego. Po rozpatrzeniu w/w wniosku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]r. znak [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane, odmówił inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Od powyższej decyzji inwestorzy, M. W. i R. W., reprezentowani przez radcę prawnego P. S., wnieśli odwołanie, w którym domagali się jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania skarżący powoływali się na brak podstaw prawnych do żądania uzyskania zgody właścicieli nieruchomości sąsiedniej na wprowadzone zmiany do projektu budowlanego, oraz nieuzasadnione przenoszenie warunków ugody administracyjnej z [...] r. na nową inwestycję oraz niemożliwość uzyskania zgody zastępczej z uwagi na brak przepisów nakazujących uzyskanie zgody właściciela gruntu sąsiedniego na budowę. Ugoda z [...]r. dotyczyła realizacji inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z dnia [...] r., a więc inwestycji odrębnej od tej, która realizowana jest w oparciu o pozwolenie na rozbudowę hurtowni z dnia [...] r. Zdaniem skarżących postanowienia ugody nie mogą ograniczać prawa właścicieli do dysponowania swą nieruchomością w przyszłości.. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. Wskazując, m. in., iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r., wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, jest decyzją ostateczną, która nie została w całości wykonana przez zobowiązanych w wyznaczonym terminie. W takim przypadku zastosowanie mają przepisy art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Wydanie przez organ pierwszej instancji w tej sprawie, w oparciu o art. 51 ust. 1 a ustawy Prawo budowlane decyzji o odmowie wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych jest zatem niezgodne z prawem. Powyższą decyzję organu odwoławczego zaskarżyli do sądu administracyjnego, właściciele nieruchomości sąsiedniej – J. i J. P. Po rozpatrzeniu ich skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia [...]r., w sprawie o sygn. akt: [...], uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, m. in., że w niniejszej sprawie inwestor wystąpił do organu z konkretnym wnioskiem, domagając się udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, przewidzianego w art. 51 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych jest instytucją prawa materialnego o ściśle określonych przesłankach, a załatwienie takiego wniosku wymaga wydania decyzji. Okoliczność, że wniosek taki złożyła strona, która, w ocenie organu, nie wykonała nałożonych na nią w trybie art. 51. ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązków, nie jest równoznaczna z bezprzedmiotowością wniosku. Strona ma prawo wystąpić z wnioskiem o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych pomimo prowadzonego w stosunku do niej postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2. Należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego od bezzasadności żądania strony. O tym czy konkretny wniosek jest zasadny czy nie, organ orzeka bowiem w decyzji merytorycznej, rozstrzygającej sprawę co do istoty żądania. Jeśli istnieje stan faktyczny, podlegający uregulowaniu przez organ administracji publicznej, na wniosek strony lub z urzędu, postępowanie nie może być uznane za bezprzedmiotowe. Natomiast brak ustawowej przesłanki niezbędnej do uwzględnienia żądania strony, nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym, lecz oznacza jego bezzasadność. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania M. W. i R. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się m.in. na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] r., w sprawie o sygn. akt: [...], wydał decyzję z dnia [...]r. znak [...], w której ponownie uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]r. w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w tym zakresie. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołał się na zmienione w międzyczasie okoliczności i stan prawny, polegający na tym, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...]r., znak: [...], stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., znak: [...], w części nakazującej M. W. i R. W. uzyskanie zgody J. i J. P. na proponowane w projekcie zamiennym rozwiązanie dotyczące części obiektu, objętej ugodą z dnia [...] r., bądź uzyskanie zgody zastępczej wydanej przez sąd powszechny. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dni [...] r., znak: [...], w/w decyzję utrzymał w mocy. W wyniku tych rozstrzygnięć Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzja z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił M. W. i R. W. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie przedmiotowej hurtowni magazynu wód mineralnych z częścią mieszkalną przy ul. [...], na działkach nr [...], w [...]. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji. Z powyższego wynika, iż osoby, które wystąpiły z wnioskiem o wydanie decyzji pozwalającej na wznowienie robót budowlanych, polegających na rozbudowie hurtowni-magazynu, będących przedmiotem niniejszego postępowania, posiadają już ostateczną decyzję pozwalającą na wznowienie robót budowlanych. Oznacza to, że rozpatrzenie będącego przedmiotem tego postępowania wniosku M. W. i R. W., o wydanie zezwolenia na wznowienie robót budowlanych stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 Kpa. Biorąc zatem pod uwagę zmiany zaistniałe pomiędzy wydaniem przez organ pierwszej instancji decyzji z dnia [...] r., znak: [...], a wydaniem przez sąd administracyjny wyroku z dnia [...] r., sygn. akt [...] zawierającego ocenę prawną, wskazującą, iż wniosek inwestorów o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych powinien zostać załatwiony poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej o zasadności tego wniosku, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ,art. 105 Kpa, i art. 83 ust.2 ustawy Prawo budowlane orzekł jak wyżej przytoczono. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. i J. P., domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja uwzględniając interes tylko jednej strony, jest stronnicza i została wydana z rażącym naruszeniem prawa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie wziął bowiem pod uwagę faktu, że uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak [...] z dnia [...] r. pozbawił skarżących praw strony w postępowaniu dotyczącym budowanej na sąsiedniej działce hurtowni alkoholu i wody mineralnej. W decyzji z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poruszył wiele ważnych spraw, miedzy innymi sprawę ugody, która została zawarta między skarżącymi i inwestorami w dniu [...] r. i do chwili obecnej nie została wyegzekwowana. Uchylenie decyzji PINB wiąże się z uchyleniem punktu 3 dotyczącego uzyskania ich zgody na budowę hurtowni alkoholu i wody mineralnej. Zgodnie z art. 121 kpa zatwierdzona ugoda wywiera takie same skutki jak decyzja wydana w toku postępowania administracyjnego. Obowiązek nałożony na inwestorów przez PINB z dnia [...] r. dotyczący uzyskania zgody właścicieli sąsiedniej nieruchomości był jak najbardziej słuszny i zasadny, podyktowany obowiązkiem wywiązania się inwestorów z zawartej ugody. Ponadto decyzje, jakie zostały wydane w sprawie budowy hurtowni alkoholu i wody mineralnej, były wydane bez ich udziału, jako strony. Pomijany jest również fakt, że na działce skarżących stoi budynek przeznaczony pod działalność turystyczną, gdzie wypoczywają wczasowicze, zatem skarżący mają prawo decydować czy tuż przy ich budynku będzie istniała hurtownia i będą odbywały się rozładunki i załadunki tirów. Skarżący podnoszą również, że zgodnie z art. 105 § 2 Kpa umorzenie postępowania może nastąpić wówczas, gdy nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Skarżący, będąc stroną tego postępowania, nie wyrażają zgody na uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania, gdyż jest to stronnicze załatwienie sprawy, uwzględniające interes tylko jednej strony. Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wskazując, iż podnoszona w skardze kwestia została załatwiona inną decyzją, wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mianowicie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r. utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] r. Podniesione w skardze zarzuty odnoszą się do właśnie decyzji, a nie do decyzji, będącej przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 dalej P.p.s.a./, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy /art. 134 P.p.s.a/. Dokonane przez Sąd zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem nie dało podstaw do uznania, iż wydana została z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek inwestorów R. i M. W. o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, wstrzymanych decyzją organu nadzoru budowlanego z dnia [...]r. Zgodnie ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]r. w sprawie sygn. akt [...] wniosek ten winien być rozpatrzony i merytorycznie rozstrzygnięty przez organ administracyjny. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia /art. 153 P.p.s.a/. Organ winien jednak, rozstrzygając sprawę, uwzględnić istniejący w momencie wydania decyzji jej stan faktyczny i prawny. Z akt sprawy wynika, iż niezależnie od postępowania wszczętego na wniosek R.i M. W. o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych toczyło się też postępowanie związane z wydaniem przez ten organ decyzji z dnia [...]r. nakazującej inwestorom wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W postępowaniu tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]r., zezwolił inwestorom na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] r. i stała się ostateczna, kształtując określony stan prawny związany z prowadzeniem robót budowlanych związanych z realizowaną inwestycją. Podniesione w niniejszej skardze argumenty odnoszą się w zasadzie do rozstrzygnięcia merytorycznego zawartego w decyzji Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego z [...]r., którą – jak wynika z akt sprawy, skarżący również zaskarżyli do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego . Podczas rozpatrywania tej skargi Sąd skontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. Nie może tego uczynić w niniejszej sprawie, która dotyczy decyzji umarzającej postępowanie wszczęte na wniosek inwestorów z [...]r. Ostateczna decyzja administracyjna, wyrażającą zgodę na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych rozstrzygnęła jednocześnie kwestię będącą przedmiotem postępowania wszczętego wnioskiem inwestorów z dnia [...] r. o zezwolenie na wznowienie robót budowlanych. Zaistniała więc wskazana w art. 105 § 1 Kpa przesłanka do umorzenia postępowania wszczętego wnioskiem inwestorów o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych z [...] r. z powodu jego bezprzedmiotowości. Art. 105 § 2Kpa, na który powołują się skarżący w sprawie tej nie znajduje zastosowania. W tym, stanie rzeczy zarzuty skargi wobec będącej przedmiotem skargi decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. znak [...] – uznać należało za nieuzasadnione i oddalić skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a .