II SA/Sz 1067/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi T. i K. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania wydania z naruszeniem prawa decyzji nakazującej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] r., nr [...], nakazującą właścicielce mieszkania zlokalizowanego na I-szym piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], wraz z przynależnym do niego balkonem, Pani E. M. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, tj. przeprowadzenie prac remontowo-konserwacyjnych zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej z dnia [...] r. Jako przyczynę wznowienia postępowania podał wydanie decyzji bez uwzględnienia strony postępowania T. i K. S. – współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie decyzją z dnia [...] r., nr [...], stwierdził wydanie wyżej opisanej własnej decyzji z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] r. T. i K. S. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej unieważnienie jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu podnieśli, że przedmiotowy balkon nie jest wyłączną własnością E. M., podobnie jak lokal na I piętrze, gdyż lokale w budynku po dzień dzisiejszy nie były i nie są wyodrębnione. Uważają, że wszelkie czynności podejmowane przez p. M., a dotyczące nieruchomości, powinny być uzgadniane z nimi, jako współwłaścicielami. Ponadto wskazywali, że balkon został wybudowany w samowoli budowlanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, jak również bez zgody prawnych współwłaścicieli, stwarzał zagrożenie dla życia i mienia, a budowa jego została zakończona również nieprawnie, po wydaniu wadliwej formalnie decyzji PINB z dnia [...] r. Zdaniem skarżących decyzja PINB, której nie otrzymali, w świetle prawa jest nieważna, a tłumaczenie się organu poprawnością merytoryczną postępowania w tej sprawie jest niepoważne. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...], postanowieniem z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia [...] r. znak: [...]. Przesłanką do wznowienia postępowania było pominięcie przez organ, przy wydaniu powyższej decyzji, strony postępowania – T. i K. S., choć brali oni czynny udział w całym postępowaniu. Przedmiotowa decyzja z dnia [...] r. została wydana w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ pierwszej instancji, w związku z samowolnym dobudowaniem balkonu do lokalu mieszkalnego na I piętrze budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]. Właścicielami budynku są T. i K. S. oraz p. E. M. W trakcie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, nakazał właścicielce mieszkania na piętrze – E. M. wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia lokalu do stanu zgodnego z przepisami. Po rozpatrzeniu odwołania T. i K. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją z dnia [...] r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ wojewódzki uznał, że przyjęty w sprawie tryb postępowania (art. 51) jest niewłaściwy, bowiem balkon, jako część obiektu budowlanego, podlega rygorom art. 48 ustawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, oraz ustaleniu, że dobudowę wykonano przed 1995 r., postanowieniem z dnia [...] r., w oparciu o art. 123 Kpa oraz art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na E. M. obowiązek przedłożenia inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej dobudowanego balkonu oraz opinii technicznej, określającej jego stan techniczny, ze szczególnym uwzględnieniem zgodności z warunkami technicznymi obowiązującymi w okresie jego budowy, wraz z oświadczeniem o przydatności balkonu do użytkowania. Po otrzymaniu żądanych dokumentów ten sam organ, decyzją z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, nakazał E. M. wykonanie, w terminie do dnia [...] r., zmian i przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia balkonu do stanu zgodnego z przepisami, tj. przeprowadzenie prac remontowo-konserwacyjnych, zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie technicznej rzeczoznawcy budowlanego mgr inż. H. D. z dnia [...] r., w zakresie: - uszczelnienia pokrycia posadzki balkonu, - malowania tynku na stropie balkonu, - wymiany lub oczyszczenia rynny oraz uszczelnienia i wyprofilowania jej spadków, - założenia blaszanych pasów nadrynnowych, - konserwacji oraz polepszenia estetyki balkonu. Powyższa decyzja została wydana zgodnie z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że do samowoli budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części, popełnionych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, że "W wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami". Przepis art. 37 ust. 1 określa, w jakich przypadkach obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie w przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce. Organ pierwszej instancji, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, nie stwierdził, by zachodziły okoliczności określone w art. 37 ustawy, tj. że lokalizacja balkonu koliduje z planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w okresie jego budowy, oraz że powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przy legalizacji samowoli budowlanych na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie jest wymagane wykazanie się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji zasadnie ograniczył się w zaskarżonej decyzji, do stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] r. z naruszeniem prawa - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie uchylając jej, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. T. i K. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego w [...] zarzucając, że wydana została nieprawnie, gdyż utrzymuje w mocy decyzję, która została wydana w nieprawidłowym przebiegu procedury, tj. z pominięciem ich jako strony. Ponadto decyzja ta legalizuje samowolę budowlaną, jako dokonaną przed 1994 r. i objętą przepisami sprzed 1974 r., gdy tymczasem budowę balkonu współwłaścicielka ukończyła w obecnym roku, po wydaniu decyzji PINB umożliwiającej dokończenie robót budowlanych. W związku z powyższym wnoszą o uchylenie decyzji w całości i wznowienie procedury postępowania w sprawie, zachowując kolejność rozpatrywania szczegółów dotyczących samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Kwestią nie sporną w przedmiotowej sprawie jest fakt zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] z dnia [...] r. nakazującej E. M. wykonanie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Skarżącym nie doręczono bowiem decyzji z dnia [...] r., mimo że wcześniej brali udział w postępowaniu. Właśnie na ten fakt skarżący zwrócili uwagę organu pierwszej instancji w swoim piśmie z dnia [...]r. i chociaż wprost nie zwrócili się o wznowienie postępowania to za prawidłowe należy uznać wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie, stosownie do treści art. 149 § 2 Kpa, stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Sposób działania organu po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wyznaczają przepisy art. 151 kpa. Wynika z nich, że jeżeli organ stwierdzi w wyniku wznowienia postępowania, że istnieją podstawy do uchylenia decyzji - której dotyczy wznowione postępowanie - na podstawie art. 145 § 1 Kpa, to uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową rozstrzygającą o istocie sprawy. Zasada ta doznaje jednak ograniczenia w sytuacji przewidzianej w § 2 art. 151 Kpa. Ma to miejsce wówczas, gdy w sprawie występują okoliczności, o których mowa w art. 146 Kpa - nie można uchylić decyzji z przyczyn podanych w art. 145 § 1 Kpa, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynął przewidziany tym przepisem okres czasu (art. 146 § 1), a także nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2). Z powyższego wynika, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 Kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 kpa. Artykuł ten - jak zaznaczono - zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie zaszła przesłanka określona w art. 146 § 2 Kpa. Podlegające wznowieniu postępowanie organu pierwszej instancji prowadzone było w sprawie dobudowania, bez uzyskania pozwolenia na budowę balkonu do budynku położonego przy ul. [...] w [...]. Fakt ten jest bezsporny w sprawie. W toku postępowania organy ustaliły, że samowolę tą popełniono pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). W tym zakresie nie jest trafne stanowisko skarżących, że budowa balkonu trwała ponad 20 lat i została zakończona w roku 2004, tj. po wydaniu przez organ pierwszej instancji decyzji nakazującej E. M. wykonanie zmian i przeróbek balkonu niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Skarżący sami zeznali do protokołu z dnia [...] r., że balkon dobudowany został w latach 80-tych XX wieku. Okoliczność, że w roku 2004 E. M. wykonała prace remontowo-konserwacyjne balkonu nie może być traktowana tak jakby budowa cały czas trwała i dopiero z chwilą wykonania tych prac zastała zakończona. Jeżeli sporny balkon wybudowany został przed rokiem 1995, to w myśl art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., stwierdzona samowola budowlana winna była być oceniona według przepisów ustawy z 1974 r. Prawidłowo zatem organy rozpatrzyły sprawę przedmiotowego balkonu w kontekście przepisu art. 37 ustawy z 1974 r. Ten zaś dawał możliwość, a jednocześnie w myśl utrwalonego orzecznictwa NSA zobowiązywał do rozważenia możliwości legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu. Skoro nie zachodziły przesłanki do orzeczenia rozbiórki balkonu lecz znajdował się on w nieodpowiednim stanie technicznym (co wykazała sporządzona ekspertyza techniczna), to prawidłowo również zastosowano przepis art. 40 ustawy prawo budowlane z 1974 r. i nakazano doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Wskazany bowiem przepis art. 40 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 ustawy. Tak więc mimo, że istniały podstawy do wznowienia postępowania albowiem skarżący nie brali udziału w postępowaniu w którym nakazano wykonanie prac remontowo-konserwatoryjnych balkonu, to uchylenie wskazanych decyzji nie mogło nastąpić, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 kpa), to znaczy decyzja nakazująca dokonanie zmian i przeróbek obiektu poprzez wykonanie prac remontowo-konserwacyjnych obiektu wybudowanego bez pozwolenia. Sąd stwierdzając zatem legalności zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.