II SA/Sz 1068/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. P. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Szczecinie, zwany dalej "ZWINB", decyzją z dnia [...], numer [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 51 ust 4 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania A.P. i Z.J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", z dnia [...], numer [...], o zatwierdzeniu przedłożonego przez inwestora - Prezydenta Miasta - projektu budowlanego zamiennego inwestycji drogowej, polegającej na budowie, przebudowie i uzbrojeniu ulic i sięgaczy na Osiedlu [...] na odcinku [...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, związanych z budową sięgacza nr [...] ([...]) na odcinku od [...] (granica między działkami nr [...] z obr. [...]) do końca placu, udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. inwestycji, orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że PINB uznając, iż inwestor przedstawił kompletny projekt zamienny, sporządzony zgodnie z przepisami, zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji drogowej i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Odwołanie od tej decyzji złożyły właścicielki nieruchomości sąsiednich przy ul. [...] - A.P. i Z.J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i doprowadzenie inwestycji do zgodności z pozwoleniem na budowę oraz o naprawienie poczynionych im szkód. Zarzuciły, że przedmiotowa decyzja jest przedwczesna i narusza terminy w postępowaniu administracyjnym, gdyż w sprawie toczy się postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie o sygn. akt: II SA/Sz 446/12 oraz narusza prawo, zatwierdzając ewidentną samowolę budowlaną. Zdaniem odwołujących się, nieprawdziwe jest twierdzenie projektanta, że zjazd do działki nr [...] jest dostosowany do zrealizowanego budynku i ma spadek 13,8%, gdyż zjazd do działki jest obecnie niemożliwy i przekracza 26%. Również poziom działki nr [...] przy krawężniku ulicy jest niższy o metr od poziomu ulicy, co uniemożliwia bezpośredni wjazd na tą działkę. Właścicielki działek nadal ponoszą straty moralne i materialne spowodowane samowolą - A.P. musiała przerwać budowę i ponosi dodatkowe koszty, a Z.J. nie może budowy rozpocząć. ZWINB stwierdził, że w związku z pismem Z.J. z dnia [...], zawierającym żądanie doprowadzenia realizowanej inwestycji do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem, PINB wszczął postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych dotyczących inwestycji drogowej - budowa, przebudowa i uzbrojenie ulic i sięgaczy na Osiedlu [...] na odcinku [...] - z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W dniu [...] organ przeprowadził kontrolę ww. robót budowlanych. W toku kontroli ustalił, że inwestycja realizowana jest na podstawie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...], znak: [...], nr [...], o pozwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Ustalił także, iż ww. budowa w części dotyczącej sięgacza nr [...]- dz. nr [...] z obr. [...] - ul. [...] na odcinku od [...] (granica między działkami nr [...]) do końca placu manewrowego została zrealizowana z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez podniesienie niwelety średnio o 0,5-0,9 m i zmianę spadku poprzecznego na placu manewrowym. Powyższe, istotne odstępstwo, zostało potwierdzone przez projektanta, inż. T.M. w piśmie z dnia [...]. W tym stanie rzeczy, postanowieniem z dnia [...], znak [...], wydanym na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, PINB wstrzymał prowadzenie ww. robót budowlanych i na podstawie art.50 ust. 3 nałożył obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego wykonanych robót budowlanych. W dniu [...] inwestor przedłożył orzeczenie techniczne autorstwa mgr inż. J.Z.. Po analizie ww. orzeczenia, organ wydał w dniu [...] decyzję, znak [...], opartą o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakazując Prezydentowi Miasta wykonanie i przedłożenie, w terminie do dnia [...], projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz wykonanie robót budowlanych polegających na właściwym ukształtowaniu spadków na placu manewrowym, zgodnie z przedłożonym orzeczeniem technicznym. Po rozpatrzeniu odwołań od powyższej decyzji Z.J. i A.P., ZWINB decyzją z dnia [...], numer [...], uchylił w całości ww. decyzję PINB i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na Prezydenta Miasta obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] projektu budowlanego zamiennego inwestycji drogowej, wskazując w uzasadnieniu decyzji, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu niezasadne jest nałożenie dodatkowo obowiązku wykonania robót. Prezydent Miasta decyzją, z dnia [...] znak: [...], (utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia [...], znak: [...]), zobligowany przepisem art. 36a ustawy Prawo budowlane, w związku z prowadzeniem postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego, uchylił w części swoją decyzję z dnia [...], o pozwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji. Inwestor przedłożył w terminie projekt budowlany zamienny, sporządzony przez posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane inż. T.M.. Na wezwanie PINB inwestor uzupełnił projekt w dniu [...]. W piśmie z dnia [...] autor projektu odniósł się do uwag wniesionych przez strony postępowania. W przedstawionym projekcie zamiennym autor stwierdził m.in., iż po wprowadzeniu zmian niwelety spadki do granicy nie przekraczają 13%. Wody opadowe z powierzchni jezdni i chodników odprowadza się do spustów ulicznych i dalej do kanalizacji deszczowej. Zgodnie z zawartym w projekcie rys. 5b, spadek podłużny zjazdu do garażu na działce nr [...], należącej do A.P., wyniesie 13,8% (w projekcie pierwotnym 11,4%), przy dopuszczalnym spadku do 25%. Również spadki podłużne zjazdów do pozostałych działek (zaznaczone na ww. rysunku kolorem czerwonym), nie przekraczają spadku dopuszczalnego. PINB, po sprawdzeniu kompletności złożonego projektu i jego zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej, wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Biorąc pod uwagę powyższe ZWINB stwierdził, że przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, który przewiduje legalizację istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, nieuzasadniony jest zatem zarzut skarżących w tym zakresie. Analiza złożonej dokumentacji pozwala na stwierdzenie, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności spadki podłużne zjazdów na działki nie przekraczają spadków dopuszczalnych. W myśl przepisów art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. Ustosunkowując się do pozostałych argumentów skarżących, zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że toczące się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie postępowanie ze skargi A.P. i Z.J. na decyzję o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, złożenie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania decyzji. ZWINB stwierdził ponadto, że spadki podłużne zjazdów na działki określone są w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym, zgodnie z którym inwestor winien wykonać zjazdy. W aktach sprawy brak jest dokumentu, który podważałby zawarte w projekcie dane dotyczące spadku projektowanego wjazdu na działkę nr [...]. Autor projektu posiada odpowiednie uprawnienia budowlane i ponosi odpowiedzialność z tytułu wykonywania zawodu. Skarżące, poza twierdzeniem w odwołaniu, iż spadek ten przekracza 26%, również nie przedstawiły takiego dokumentu. Natomiast wobec nie przedstawienia dokumentów, mogących świadczyć o przygotowywaniu inwestycji na działce nr [...], niemożliwa jest weryfikacja argumentów skarżących w tym zakresie. W ocenie ZWINB, sprawa strat moralnych i materialnych, spowodowanych samowolą budowlaną nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i w przypadku sporu, może być rozstrzygnięta przed sądem cywilnym. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB w całości, wstrzymanie wykonania w całości skarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę skarżonej decyzji oraz mający istotny wpływ na jej treść, poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż realizowana inwestycja drogowa, w szczególności w zakresie technicznych parametrów budowlanych, w żadnym stopniu nie koliduje z aktualnymi regulacjami prawnymi obowiązującymi w tym zakresie oraz nie stoi w całkowitej sprzeczności z wydaną dla skarżącej decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...], która to budowa jest w trakcie realizacji przez skarżącą; 2) naruszenie art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej "K.p.a.", poprzez niezapewnienie właściwej ochrony słusznemu interesowi skarżącej w zakresie korzystania z przysługującego jej prawa własności do nieruchomości, jednostronnie interpretując realia - będącej w toku inwestycji drogowej na nieruchomości sąsiedniej dla skarżącej - na niekorzyść skarżącej; 3) naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, opartych o niekompletne zbadanie obszaru inwestycji drogowej, w szczególności pod względem znajdujących się tam spadków przy zjazdach do działek o nr [...], które to kwestie w sposób bezpośredni uniemożliwiają wjazd na ww. działki, a zatem wydanie decyzji znajdującej wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym i nie w pełni rozpatrzonym; 4) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, poprzez pominięcie jako stron osób mających interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy poprzez zaniechanie doręczenia decyzji wszystkim współwłaścicielom nieruchomości (działka [...]) odpisu decyzji; 5) naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. polegające na błędnym i powierzchownym uzasadnieniu faktycznym skarżonej decyzji zarówno I instancji, jak i decyzji wydanej na skutek odwołania wniesionego przez skarżącą, poprzez brak przywołania faktów i dowodów dotyczących meritum sprawy; 6) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności: - art. 8 K.p.a. formułującego zasadę zaufania do organów administracji publicznej; - art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie skarżącej możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów; - art. 11 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w obu decyzjach zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy; - art. 12 K.p.a. konstytuującego zasadę wnikliwego działania organu gwarantującą dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej poprzez ograniczenie się organu II instancji przy rozpatrywaniu odwołania jedynie do zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, których twierdzenia skarżąca kwestionowała jako błędne i nieprecyzyjne; 7) naruszenie zasady prawdy obiektywnej przez organ II instancji poprzez niezebranie w postępowaniu odwoławczym całości materiału dowodowego i braku wyczerpującego oraz należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjętego rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez oparcie decyzji na nierzetelnych w ocenie skarżącej dokumentach dotyczących, przede wszystkim, przekroczenia przez inwestora dopuszczalnych parametrów w zakresie istniejących na inwestycji drogowej spadków przy zjazdach na działki nr [...]. Uzasadniając powyższe skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja, a w konsekwencji również poprzednia decyzja PINB nie są słuszne z uwagi na fakt, że u podstaw ich wydania legł cały szereg wadliwych ustaleń, które bezsprzecznie znalazły odzwierciedlenie w treści obu ww. decyzji. Przedmiotowe ustalenia legły u podstaw nieprawidłowego zastosowania przez organ jednostronnych i władczych uprawnień, co skutkowało nierzetelnym i nieuzasadnionym zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego, a w szczególności udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. uzasadnienie decyzji stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia wynikać ma ocena faktów, prawa i subsumpcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia. Zatem ocenie organu II instancji nie może podlegać sama osnowa decyzji, ale decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 15 listopada 2000 r., I SA/Cd 668/98, LEX nr 47109). Jednocześnie zaznaczyć jednak trzeba, iż uzasadnienie nie stanowi części rozstrzygnięcia decyzji, bowiem tylko w osnowie decyzji zawarte jest rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. To w rozstrzygnięciu (a nie w uzasadnieniu) dokonuje się konkretyzacja prawa, a uzasadnienie ma objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 2006 r., s. 520). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza pobieżną analizą akt sprawy gromadzonych na etapie I instancji, brak jest wskazania jakichkolwiek przesłanek uzasadniających rozstrzygnięcie. W zaskarżonej decyzji, oraz decyzji PINB znalazło się uzasadnienie, w którym wskazano jedynie, jeśli chodzi o kardynalny zarzut odwołującej o niedopuszczalne spadki (ponad 26 %) przy zjazdach do działek nr [...], iż "autor projektu posiada odpowiednie uprawnienia budowlane i ponosi odpowiedzialność z tytułu wykonywanego zawodu" oraz iż "skarżąca poza swoimi twierdzeniami, nie przedstawiła dokumentu" uwiarygodniającego jej twierdzenia o 26% spadku przy zjeździe z działki. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji, zdaniem skarżącej, brak jest jakichkolwiek argumentów przemawiających za prawidłowością rozstrzygnięcia, skoro organ II instancji w żadnym zakresie nie poddał weryfikacji zakwestionowanych parametrów, w odniesieniu do parametrów % spadków przy zjeździe z drogi. Według skarżącej, istotą w niniejszej sprawie pozostaje jednak kwestia niewystarczającego zakresu poczynionej przez organ analizy zarówno zgromadzonego materiału dowodowego jak i w zasadzie brak inicjatywy w zakresie wnikliwego zbadania sprawy. W szczególności organ zaniechał działań gwarantujących dążenie do pozyskania odpowiedniego materiału dowodowego celem ustalenia prawdy obiektywnej. Scharakteryzowana ułomność niniejszego postępowania, w konsekwencji w sposób nieuzasadniony i bezpodstawny doprowadziła do przyjęcie, iż skarżąca nie wykazała swoich racji, mimo, iż już tylko pobieżny ogląd realizowanej inwestycji drogowej pozwala na stwierdzenie, że realizowana przez skarżącą inwestycja w postaci wybudowania budynku jednorodzinnego, wobec treści skarżonej decyzji nie nadaje się do oczekiwanego użytku, w szczególności skarżącej uniemożliwione zostało korzystanie ze zjazdu do wybudowanego garażu (a tym samym korzystania z garażu), a to z uwagi na istniejące spadki przy zjeździe z drogi. Zdaniem skarżącej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, określają zakres obowiązków nie tylko dla organu, który wydaje decyzję w I instancji, ale nadto w zakresie wydawania decyzji na skutek odwołania. Organ II instancji przed wydaniem decyzji obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą uprzednio decyzją z dnia [...]. Organ nie może zatem ograniczyć się wyłącznie do ustosunkowania się do zarzutów i sugestii skarżącej. Niestety w zaskarżonej decyzji brak jakichkolwiek ponownych, własnych i samodzielnych ustaleń organu II instancji oraz odniesienia co do węzłowych zagadnień odnośnie stanu faktycznego. W ocenie skarżącej, nasuwa się stwierdzenie, iż organ dla wydania przedmiotowej decyzji posługiwał się przesłankami, które w całości powielił z rozstrzygnięcia organu I instancji czyniąc je swoimi, a co za tym idzie brak własnej analizy organu odwoławczego czyni owe ustalenia swoiście pozaprawnymi, dające jedynie uzasadnienie konsekwentnie kwestionowanym przez skarżącą ustaleniom, płynącym z materiału dowodowego (projektów) oraz nieracjonalnym i pozbawionym przymiotu zasadności twierdzeniom zaprezentowanym m. in. w zatwierdzonym projekcie budowlanym zamiennym. Wydana na rzecz skarżącej decyzja o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego na działce stanowiącej jej własność o nr [...] jest w pełni zgodna z decyzją Prezydenta Szczecina o pozwoleniu na budowę inwestycji drogowej z dnia 22 września 2009 r. o nr 4/2009, natomiast wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny stoi w całkowitej sprzeczności z ww. decyzją wydaną na rzecz skarżącej, a tym samym narusza jej prawa nabyte, a idąc dalej generuje po stronie inwestora i organów nadzoru budowlanego aktualizację roszczeń odszkodowawczych po stronie skarżącej, która z uwagi na ww. decyzje pozbawiona została możliwości niezakłóconego korzystania ze swojego prawa własności, zgodnie z jego przeznaczeniem oraz zgodnie z poczynionymi na nieruchomości inwestycjami. W odpowiedzi na skargę ZWINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując merytoryczną argumentację i prawne uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) właściwy organ w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. W niniejszej sprawie obowiązek sporządzenia projektu zamiennego został nałożony na inwestora decyzją ostateczną ZWINB z dnia [...]. Decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego (o zatwierdzeniu projektu zamiennego) organ podejmuje jedynie w sytuacji, gdy inwestor wykona prawidłowo obowiązki nałożone decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, tj. przedłoży projekt zamienny odpowiadający przepisom prawa. Jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu zamiennego jest niemożliwe (czy to ze względu na jego sprzeczność z planem, bądź decyzją o warunkach zabudowy, czy z uwagi na sprzeczność z przepisami techniczno – budowlanymi, bądź wtedy gdy przedłożony projekt zamienny nie odpowiada wymogom prawa) organ nie wydaje decyzji odmawiającej jego zatwierdzenia, lecz decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Wykładnia ww. art. 51 prowadzi bowiem do przyjęcia stanowiska, iż przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki nie może zostać zatwierdzony (por. wyrok NSA z 1 lipca 2011 r., II OSK 705/10, Lex nr 863289). Inna interpretacja art. 51 wypaczałaby istotę postępowania naprawczego i wyłączała możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza : 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o których mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1 b, a także zaświadczenia, o którym w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia obiektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Decyzją z dnia [...] PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez ZWINB decyzją z dnia [...]. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż przed zatwierdzeniem projektu budowlanego zamiennego organ nie dokonał wnikliwej analizy zgodności przedmiotowego projektu z wymaganiami określonymi w przepisach prawa. Zauważyć należy, że istota postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a organ orzeka merytorycznie. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 K.p.a., spoczywa ciężar przeprowadzenia dowodu, organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Natomiast stosownie do art. 138 K.p.a., organ odwoławczy wydając decyzję winien dokonać oceny zgromadzonego materiału przez organ I instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest możliwe, gdy ocena organu II instancji jest co do istoty taka sama jak rozstrzygnięcie organu I instancji. W przypadku wątpliwości organ winien przeprowadzić postępowanie mające na celu uzupełnienie materiału dowodowego. W ocenie sądu, w niniejszej sprawie organy administracji nie wyjaśniły wszystkich kwestii przy ustalaniu, czy przedłożony projekt zamienny jest zgodny z przepisami art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisami techniczno-budowlanymi. Decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Szczecina z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierała szereg rozstrzygnięć w zakresie wynikającym z art.11f ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz.1194 ze zm.), w tym także zatwierdzenie projektu budowlanego. Celem tej ustawy jest uproszczenie (i znaczne przyśpieszenie) procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej, w tym przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Temu też służy objęcie jedną decyzją administracyjną rozstrzygnięć dotyczących różnych kwestii (występujących przy realizacji tego typu inwestycji), jak ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie podziału nieruchomości i przejmowanie ich na własność publiczną oraz zatwierdzenie projektu budowlanego stanowiącego pozwolenie na budowę. Po zobowiązaniu inwestora do przedłożenia projektu zamiennego powyższa decyzja, na podstawie art.36a ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz.1623 ze zm.), została uchylona "w części dotyczącej sięgacza nr [...] stanowiącego ul. [...] (działka nr [...] z obrębu [...]) na odcinku od granicy działek nr [...] z obrębu [...]do końca placu manewrowego", a więc w odniesieniu do wszystkich rozstrzygnięć w niej zawartych, a nie tylko do zatwierdzenia projektu budowlanego (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...]). O ile w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art.11i ust.2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), o tyle w przypadku projektu zamiennego, w oparciu o art.51 ust.3 w zw. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, należy ocenić projekt pod kątem jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Organ oceny takiej nie dokonał. Ponadto należy zwrócić uwagę, że brak jest możliwości ustalenia zakresu inwestycji objętej projektem zamiennym z uwagi na brak zaznaczenia na mapie granicy działki [...]. W zaskarżonej decyzji ZWINB odnosząc się do zgodności projektu zamiennego z przepisami techniczno-budowlanymi stwierdził jedynie, że "Analiza złożonej dokumentacji pozwala na stwierdzenie, iż przedmiotowa inwestycja nie narusza obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, w szczególności spadki podłużne zjazdów na działki nie przekraczają spadków dopuszczalnych". Takie sformułowanie poddaje w wątpliwość czy organ odwoławczy w ogóle ponownie rozpoznał sprawę w jej całokształcie, tym bardziej, że właśnie kwestie spadków zjazdu do garaży na nieruchomościach [...] były w toku postępowania jednymi z najbardziej kontrowersyjnych. Organ ani nie wskazał stosownych przepisów techniczno-budowlanych mających zastosowanie w sprawie, ani też w żaden sposób nie wskazał, które konkretnie przepisy i jak regulują sporne kwestie. W tym miejscu należy podkreślić, że skarżąca realizuje swoją inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę wydane wcześniej niż decyzja o realizacji inwestycji drogowej i posiadane przez nią ostateczne pozwolenie na budowę należy do istniejącego stanu prawnego, który był brany pod uwagę przy podejmowaniu decyzji o realizacji inwestycji drogowej, a według skarżącej, nie jest brany pod uwagę przy zatwierdzaniu projektu zamiennego. Skarżąca ma prawo kwestionować parametry inwestycji ustalone w projekcie zamiennym i z pewnością do jej obowiązków nie należy badanie zgodności tego projektu z obowiązującymi przepisami (np. przedstawianie opinii biegłego co do wysokości spadków ). Obowiązek taki należy do organu i to on właśnie rozpoznając kwestie zjazdów do garaży, a także podwyższenia niwelety, powinien w sposób szczególnie wnikliwy zbadać i wyjaśnić ich zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi, mając także na uwadze słuszny interes stron postępowania. Zdaniem sądu, sprawa w powyższym zakresie nie została w sposób wszechstronny przez organ odwoławczy wyjaśniona, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i co spowodowało uznanie, iż co najmniej przedwczesnym było utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (bez przeprowadzenia uzupełniającego, odpowiadającego przepisom art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., postępowania wyjaśniającego). Organ II instancji orzekając nie ustosunkował się do zarzutów odwołujących się i właściwie ograniczył się tylko do powtórzenia argumentacji organu I instancji, formułując uzasadnienie decyzji nie spełniające w pełni wymogów art.107 § 3 K.p.a. w zw. z art.11 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i w zakresie przez sąd wskazanym, z uwzględnieniem zasad postępowania administracyjnego oraz z uwzględnieniem postanowień przywoływanych przepisów. Wszystkie powoływane przez organ dowody winny znaleźć się w aktach sprawy. Charakter rozstrzygnięcia uzależniony będzie od wyników uzupełniającego postępowania jakie winien przeprowadzić organ. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III na podstawie art.200 w zw. z art.205 ww. ustawy.