II SA/Sz 107/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak - Siuda Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Płocharska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2005 r. sprawy ze skargi B. i J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. u c h y l a zaskarżone postanowienie 2. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonego postanowienia 3. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz B. i J. Ł. kwotę [...] zł (sto [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania B. i J. Ł, realizując nałożony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązek wynikający z postanowienia z dnia [...] r. wydanego na mocy art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), zwrócili się [...] r. do Burmistrza Gminy z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, domku - altany wybudowanego na terenie [...]. Burmistrz Gminy , działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i Uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r., Nr [...], w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego Gminy w części dotyczącej miejscowości: [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Nr 15, poz. 262), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], odmówił B. i J. Ł. wydania zaświadczenia stwierdzającego, że wybudowanie altany na terenie dz. [...] położonej w [...] jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że wybudowana altana jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania w zakresie przekroczenia nieprzekraczalnych linii zabudowy. Po przytoczeniu szczegółowych regulacji planu dotyczących rozpatrywanego terenu Burmistrz wskazał, że w pkt 4.5 ustaleń 63 ZD określone zostały nieprzekraczalne linie zabudowy od linii rozgraniczenia ulicy: - 35 KD i 37 KD – 5,0 m. W oparciu o załączony do wniosku szkic sytuacyjny z naniesioną lokalizacją budynku organ wywiódł, że istniejący budynek jest usytuowany niezgodnie z nieprzekraczalną linią zabudowy. B. i J. Ł. złożyli na to postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego . Uzasadniając jego wniesienie podali, że usytuowanie altany wynika z konieczności zachowania odległości 3 m od granic działki, zachowania istniejącej linii zabudowy altan na sąsiednich działkach oraz konieczności zachowania odległości od sezonowego wodociągu przebiegającego przez ich działkę. Podane w postanowieniu ustalenia wynikają z planu zagospodarowania przestrzennego obwiązującego od [...] r., a więc wprowadzonego w życie 1,5 roku po wybudowaniu altany. Także przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym weszły w życie po wybudowaniu atlanty, tj. w [...] r. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze , postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Argumentując treść dokonanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, mimo, że organ I instancji nieprawidłowo uzasadnił odmowę wydania zaświadczenia o treści żądanej przez żalących się. Zdaniem Kolegium, nieprawidłowość ta polegała na tym, że organ I instancji uzasadnił swoje stanowisko tak jakby orzekał w sprawie warunków zabudowy. Czyli tak jakby w formie zaświadczenia rozstrzygał sprawę, która mogła być przedmiotem rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej. Tymczasem przepisy działku VII kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do merytorycznego rozstrzygania spraw lecz wydawania zaświadczeń potwierdzających określone fakty lub stan prawny. W przypadkach o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Na tej podstawie Kolegium uznało, że organ I instancji nie mógł stwierdzić czy wybudowany przez żalących się obiekt budowlany jest zgody z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. Stwierdzenie takie wykracza bowiem poza granice potwierdzenia faktów albo stanu prawnego. Skoro B. i J. Ł. żądali zaświadczenia o zgodności wybudowanego domku – altany z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego, to z tego powodu organ I instancji powinien odmówić wydania zaświadczenia o żądanej treści. W ocenie organu II instancji, fakt nałożenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego obowiązku dostarczenia zaświadczenia o żądanej treści nie mógł mieć znaczenia w sprawie. Postanowienie organu nadzoru budowlanego nie stanowi bowiem podstawy prawnej wydania zaświadczenia. Ponadto, zdaniem Kolegium, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sam powinien dokonać oceny czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, czy nie. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu Kolegium wyjaśniło, że organy administracji obowiązane są orzekać w sprawach na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji. Tylko w przypadkach szczególnych, uregulowanych zazwyczaj w przepisach przejściowych, mogą orzekać w oparciu o stan prawny inny niż obowiązujący w dacie wydania orzeczenia. B. i J. Ł. złożyli od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 8, art. 138 § 3 oraz art. 139 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący poddali pod wątpliwość prawidłowość orzeczenia Kolegium utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdził niewłaściwe załatwienie sprawy przez Burmistrza. Skarżący podkreślili, że altanę wbudowali na przełomie lat [...], tj. przed wejściem w życie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.W dalszej części skargi, powołując się na opinię wyrażoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu, podnieśli, że nałożony przez Powiatowego Inspektor Nadodrzu Budowlanego obowiązek dostarczenia zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, okazały się kolejną nieprawidłowością, skoro organ ten zobowiązał ich do wykonania czynności niemożliwej do wypełnienia w obowiązującym prawie. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Organ potwierdził , że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na strony obowiązek dostarczenia zaświadczenia – czynności niemożliwej do wypełnienia w istniejącym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, że decyzja lub postanowienie dotknięte jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego takie orzeczenie. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja powodująca konieczność wyjścia poza granice skargi i jej uwzględnienia z przyczyn w niej niepodniesionych przez skarżących lecz dostrzeżonych przez Sąd z urzędu, zaistniała w niniejszej sprawie. Przedmiotem skargi stało się postanowienie dotyczące odmowy wydania zaświadczenia o zgodności wybudowanego przez skarżących obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowanie przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze argumentując swoje stanowisko w sprawie wskazało, że odmowa wydania wnioskowanego przez B. i J. Ł. zaświadczenia powinna być uzasadniona tym, że żądanie to wykraczało poza granice potwierdzenia faktów albo stanu prawnego w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 k.p.a. Sąd stanowiska tego nie podzielił. Różnica pomiędzy zaświadczeniem a decyzją deklaratoryjną sprowadza się do odmiennego ich charakteru prawnego. Decyzja jest aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością prawną, która zmierza bezpośrednio do wywołania skutków prawnych. Zaświadczenie jest natomiast tylko czynnością faktyczną, aktem wiedzy, który może wywoływać skutki prawne, ale nie jest to jego głównym celem (por.: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Zakamycze 2000, s. 1005 i nast.). Stosownie do art. 217 § 1 i 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji przyjął, że skarżący ubiegają się w sprawie o wydanie zaświadczenia na mocy art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z czym dalsze rozważania oparł na gruncie art. 218 § 1 k.p.a. Tymczasem wniosek o uzyskanie przez skarżących zaświadczenia o zgodności wybudowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynikał z obowiązku nałożonego na B. i J. Ł. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Na mocy tego przepisu, jeżeli budowa obiektu budowlanego lub jego części została przeprowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami, o których mowa w ust. 2 pkt 1 (art. 48 ust. 3 pkt 1). Skoro organ nadzoru budowlanego we wskazanych przez prawo sytuacjach faktycznych ma obowiązek nałożenia na inwestora nakazu przedstawienia zaświadczenia właściwego organu w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to należy przyjąć, że urzędowego potwierdzenia tego stanu rzeczy wymaga przepis prawa, zaś postanowienie organu nadzoru budowlanego w tym zakresie stanowi wyłącznie wyraz konkretyzacji tego obowiązku w stosunku do określonych podmiotów postępowania. Prowadzi to do wniosku, że żądanie wydania przedmiotowego zaświadczenia powinno być przez organ odwoławczy uznane jako wniosek oparty na art. 217 § 2 pkt 1 co oznacza, że w sprawie nie można było powołać się na reguły płynące z postanowień art. 218 § 1 k.p.a. W związku z tym, organ odwoławczy w wyniku nietrafnej oceny charakteru wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia i w konsekwencji oparcia się na niewłaściwej podstawie prawnej jego rozpoznania, w istocie nie rozpatrzył merytorycznie wniesionego przez skarżących zażalenia z [...] r. W takim stanie rzeczy, nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia stało się niezbędne z uwagi na konieczność zapewnienia skarżącym prawa do dwuinstancyjnego rozpatrzenia ich sprawy przez organy administracji publicznej. Za chybione natomiast Sąd uznał podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 3 k.p.a. Powołany przez skarżących art. 138 § 3 k.p.a. został skreślony przez art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) z dniem 1 stycznia 2004 r. Nie obowiązywał zatem w dniu wydania przez organ odwoławczy kwestionowanego postanowienia. Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy zasady reformationis in peius, wynikającej z art. 139 k.p.a., które to naruszenie skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności zaskarżonego postanowienia. Wobec niekorzystnego, z punktu widzenia skarżących, orzeczenia organu I instancji, postanowienie organu odwoławczego utrzymujące w mocy to orzeczenie, nie mogło być uznane jako wydane na niekorzyść strony żalącej się. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.