II SA/Sz 107/14

Dnia 6 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2014 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku G. W. o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego w sprawie z Jego skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy p o s t a n a w i a odmówić wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] utrzymało w mocy postanowienie tego organu odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny przy ul. [...]. W dniu 2 stycznia 2014 r. G. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Jednocześnie, powołując się na art. 61 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej "p.p.s.a..", złożył wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta nr [...] r. ustalającej warunki zabudowy. Uzasadniając wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej skarżący wyjaśnił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy będzie służyła legalizacji samowoli budowlanej dokonanej przez R. K., a w przypadku zalegalizowania samowoli w postępowaniu legalizacyjnym, a następnie ewentualnym uchyleniu decyzji o warunkach zabudowy, konieczne będzie przeprowadzenie nowych postępowań zmierzających do usunięcia skutków decyzji ustalającej warunki zabudowy. Mimo tego, że skutki te mają znaczenie potencjalne, to mając na względzie czas trwania postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku o wznowienie postępowania, w pierwszej kolejności konieczne jest rozwianie wszelkich wątpliwości dotyczących decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie skarżącego, legalizacja samowoli budowlanej doprowadzi do nieodwracalnych dla niego skutków w postaci powstania, przy granicy jego nieruchomości, budynku mieszkalnego w odległości niezgodnej z przepisami. Skarżący zauważył, że wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej jest dopuszczalny, gdyż obejmuje akt wydany w granicach sprawy będącej przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 61 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże, stosownie do art. 61 § 3 tej ustawy, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ochrona tymczasowa może mieć zastosowanie nie tylko do zaskarżonego aktu, ale także do wszystkich innych podjętych w postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego. Przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w trybie wznowienia postępowania, w więc wydane w jednym z trybów nadzwyczajnych, a przedmiotem wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej jest decyzja ustalająca warunki zabudowy wydana w I instancji w trybie zwyczajnym. Podstawą wstrzymania wykonania decyzji, której wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej dotyczy, może być niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Przez wykonanie aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny nadaje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie wymaga wykonania. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie podlega wykonaniu, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym, a to ze względu na jej przedmiot. Stwierdza ona autorytatywnie o zgodności zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego z wymogami określonymi w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) i jest wydawana w sytuacji, gdy na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy. Organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ww. ustawy. W odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, decyzja ta nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności (art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja o warunkach zabudowy wiąże natomiast organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy). Jej funkcja polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad którym inwestycja powinna odpowiadać. Rolą tej decyzji jest gwarancja zgodności z prawem zmiany zagospodarowania przestrzeni, która realizuje się w procesie budowlanym. Jednak, jak wskazano powyżej decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania, w szczególności w postępowaniu egzekucyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 2001 r., II SA/Gd 2174/01, LEX nr 76097; podobnie w postanowieniu NSA z dnia 19 maja 2000 r., V SA 2509/99, OSP 2000, z. 11, poz. 164). Natomiast możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy jak w rozpoznawanej sprawie możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej, nie jest tego rodzaju następstwem decyzji o warunkach zabudowy, które uzasadniałoby udzielenie ochrony tymczasowej. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego dotyczące legalizacji samowoli budowlanej jest odrębnym postępowaniem administracyjnym. Z uzasadnienia wniosku skarżącego wynika, że jego intencją jest zablokowanie toczącego się postępowania legalizacyjnego, co wykracza poza granice sprawy objętej skargą. Postępowanie legalizacyjne dotyczące budynku przy ul. [...] jest odrębnym postępowaniem administracyjnym w którym skarżącemu przysługują prawa strony. Nie jest możliwe wstrzymanie toku postępowania legalizacyjnego poprzez złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie powoduje niebezpieczeństwa uzasadniającego zastosowania ochrony tymczasowej. Postępowanie legalizacyjne natomiast jest odrębnym postępowaniem wykraczającym poza granice sprawy objętej skargą. W ocenie Sądu nie ma zatem podstaw do uznania, iż wykonanie decyzji ustalającej warunki zabudowy spowoduje dla skarżącego skutki o jakich mowa w art. 61 ustawy o planowaniu wyżej wskazanym przepisie. Dlatego należało orzec jak w postanowieniu, na podstawie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.