II SA/Sz 107/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi B. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na rzecz skarżącego B. T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) - zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 poz. 1409), nakazał B. T. rozbiórkę obiektu tymczasowego – pawilonu gastronomicznego o wymiarach 5,0 x 6,0m, ustawionego na wyodrębnionym terenie działki nr [...], bez pozwolenia właściwego organu. W dniu 17 października 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] (na wyodrębnionych działkach, oznaczonych dla potrzeb dzierżawy od nr) przy. Kontrola została przeprowadzona w obecności poszczególnych dzierżawców oraz dyrektora spółki "- właściciela działki nr [...]. W wyniku ustaleń kontroli stwierdzono, że na wyodrębnionej działce oznaczonej dla potrzeb umowy dzierżawy nr [...], usytuowane są następujące obiekty tymczasowe: pawilon gastronomiczny o wymiarach 5 m x 6 m, pomieszczenie WC o wymiarach 2,54 m x 2,25 m, obiekt konstrukcji drewnianej- magazynek o wymiarach 3,63 m x 1,80 m, wiata konstrukcji drewnianej o wymiarach 10,35 m x 6,10 m. Obiekty są nietrwale związane z gruntem, co organ ustalił podczas dodatkowej kontroli w dniu [...]. Dla każdego z obiektów prowadzone jest odrębne postępowanie. Przedmiotowe obiekty zostały posadowione przez poprzedniego dzierżawcę tej części działki. B.T. został właścicielem ww. obiektów w [...] i od tego roku stał się również dzierżawcą wyodrębnionego terenu. Organ ustalił również, że poprzedni dzierżawca na posadowienie ww. obiektów nie uzyskał zezwolenia właściwych organów, zaś B.T. – jako następca prawny- ponosi skutki prawne związane z samowolą budowlaną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy, które określają budowa jakich obiektów i wykonanie jakich robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz które spośród wymienionych można rozpocząć dokonując zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich wykonania, o ile ten nie wniesie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia. W świetle przytoczonych przepisów wyżej opisanego obiektu nie zalicza się do obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę a wymagających zgłoszenia, ponieważ nie jest to obiekt gospodarczy związany z produkcją rolną i uzupełniający zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Nie jest to również obiekt, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy (wolnostojący parterowy budynek gospodarczy, wiata, altana oraz przydomowa oranżeria - ogrody zimowe o powierzchni zabudowy do 25 m2). Nie można uznać, że jest to obiekt określony w art. 30 ust. 1 pkt 1, zgodnie z którym budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Ponieważ przedmiotowe obiekty są usytuowane na działce od co najmniej 4 lat, ich ustawienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada. Ponadto obiekty niepołączone trwale z gruntem, sklasyfikowane zostały jako tymczasowe obiekty budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez tymczasowy obiekt budowlany rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wydana, zatem należało uznać, że ww. obiekt został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, do których zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Dla obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę ustawa Prawo budowlane przewiduje możliwość legalizacji pod warunkiem spełnienia łącznie dwóch warunków, o których mowa w art. 48 ust. 2 ww. ustawy, tj. zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodności budowy z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym, że zachodzi niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu i części obrębów uchwalonego uchwałą Nr XLIV/306/2010 Rady Gminy z dnia 5 listopada 2010 r. (Dz. Urz. Woj. ego Nr 135, poz. 2707), który w § 11 wprowadził zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, brak jest możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł B.T. podnosząc, że PINB uznał, iż nie ma możliwości dokonania legalizacji obiektu ze względu na obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego. W ocenie odwołującego się nie istnieje definicja obiektu tymczasowego w planie miejscowym, a zatem wskazane jest określenie interpretacji zapisu w przedmiotowym planie odnośnie obiektów tymczasowych, albowiem nakaz rozbiórki może dotyczyć również obiektów, które nie są samowolami budowlanymi. Ponadto, odwołujący się uważa, że nie ma znaczenia sposób posadowienia tymczasowych obiektów budowlanych, zarówno tych ustawionych na okres 120 dni jak i ustawionych na okres dłuższy. Tym bardziej, że ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "trwałego związania z gruntem". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , zwany dalej "ZWINB", przytoczył dotychczasowy przebieg sprawy oraz stan faktyczny, w całości zgadzając się w tym zakresie z ustaleniami organu I instancji. Następnie stwierdził, że jak stanowi art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31, które określają wyjątki od tej zasady. Artykuł 29 zwalnia budowę niektórych obiektów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, m.in. tymczasowych obiektów budowlanych, nie połączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Takie obiekty zgodnie z art. 30 wymagają zgłoszenia właściwemu organowi. Zatem, budowa obiektów tymczasowych, nieprzewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie do 120 dni, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Obiekt objęty niniejszym postępowaniem nie został ustawiony na okres 120 dni. Z ustawowej definicji, tj. art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że można rozróżnić dwa rodzaje tymczasowych obiektów budowlanych. Pierwszy, to obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej i przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki; drugi to obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Jeżeli więc obiekt budowlany nie jest połączony trwale gruntem, to jest tymczasowym obiektem budowlanym niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do użytkowania w czasie krótszym od jego trwałości technicznej oraz czy przewiduje się jego przeniesienie lub rozbiórkę. Tymczasowym obiektem budowlanym będzie również obiekt, który jest trwale połączony z gruntem, jednakże jest przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej i przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Przedmiotowy, niepołączony trwale z gruntem obiekt, ustawiony bezpośrednio na utwardzonym terenie – pawilon gastronomiczny o łącznej powierzchni zabudowy 30 m2 nie mieści się w katalogu obiektów wymienionych w art. 29, w związku z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę i wymagających zgłoszenia właściwemu organowi, wobec czego inwestor powinien był uzyskać pozwolenie na jego wybudowanie. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia na budowę zastosowanie znajdują przepisy art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z ust. 2, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Przy czym, zgodnie z ust. 3 ww. artykułu, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Jednakże, jak ustalił organ powiatowy, usytuowanie przedmiotowego obiektu jest sprzeczne z ustaleniami obowiązującego na terenie ww. działki planu zagospodarowania przestrzennego obrębu ewidencyjnego i części obrębów - część, dla którego określono zakaz lokalizacji zabudowy tymczasowej. Niniejsza inwestycja narusza przepisy, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, a zatem nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ powiatowy uznał więc, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, tym samym prawidłowo zaskarżonym rozstrzygnięciem nakazał rozbiórkę samowoli budowlanej. Odnośnie pozostałych argumentów zawartych w odwołaniu ZWINB wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują możliwości odstąpienia od nakazu wykonania nałożonego obowiązku ze względu na tzw. "interes społeczny". Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo, poprzez niewyczerpujące zbadanie całego materiału dowodowego pod kątem zgodności ze stosownymi przepisami prawa w taki sposób, aby nie było wątpliwości i poczucia skrzywdzenia jednej ze stron postępowania niewłaściwą decyzją. Skarżący wniósł także o dołączenie nowych dowodów do przedmiotowej sprawy w postaci kopii ogłoszeń o przetargach przez Urząd Gminy w na dzierżawę terenów będących na terenie i w zakresie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz określenie przez urzędy precyzyjnej definicji "tymczasowych obiektów budowlanych", co pozwoli na wykluczenie możliwości manipulacji interpretacją tego zapisu przez wszystkie strony postępowania. Skarżący zauważył, że Gmina wydzierżawia tereny pod tymczasowe obiekty, co powoduje po stronie obecnych dzierżawców wątpliwości co do interpretacji planu zagospodarowania przestrzennego przez organy nadzoru budowlanego. Według skarżącego oraz innych dzierżawców możliwe jest spełnienie jednego z warunków niezbędnego do legalizacji samowoli budowlanej - zgodności z planem. Nigdzie w przedmiotowym planie nie jest przedstawiona precyzyjna definicja, która tłumaczyłaby co to są "tymczasowe obiekty budowlane", a ma to kluczowe znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze skarżący uznał, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został rozpatrzony w sposób wystarczający i wyczerpujący wszystkie kwestie niezbędne do wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowych obiektów. Samo uzasadnienie rozstrzygnięcia jest niesatysfakcjonujące, pozostawia poczucie skrzywdzenia pochopną decyzją, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jako naruszających zapisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ akt ten nie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane obowiązkiem właściwego organu nadzoru budowlanego jest nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę przy czym, orzeczenie nakazu rozbiórki dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy nie nastąpi legalizacja stwierdzonej samowoli budowlanej. Legalizacja ta możliwa jest w razie zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno - budowlanymi, po przedłożeniu przez inwestora, w zakreślonym terminie, określonej w powyższych przepisach dokumentacji (art. 48 ustawy Prawo budowlane). Wydanie nakazu rozbiórki poprzedzone więc musi być ustaleniem niepodważalnego stanu faktycznego sprawy, w tym ustaleniem charakteru obiektu budowlanego i stwierdzeniu budowy bez uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, dopiero następnie możliwe jest przejście do etapu legalizacji budowy, tj. zbadania zgodności samowolnie wykonanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z wydaną decyzją ustalającą warunki zabudowy (gdy plan nie obowiązuje) oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. Aby było możliwe podjęcie zgodnego z prawem rozstrzygnięcia organ orzekający musi w toku postępowania wyjaśniającego, stosownie do wymogów płynących z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a, wszechstronnie zebrać materiał dowodowy i na jego podstawie wyjaśnić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności faktyczne. Stosownie do przepisu art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniach wydanych decyzji, nie do końca spełniły powyższe wymogi. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Przytoczenie przepisów prawa polega na podaniu treści tych przepisów natomiast wyjaśnienie podstawy prawnej - na wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji, czyli na wytłumaczeniu, dlaczego organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę. Co prawda organy obu instancji przytoczyły w uzasadnieniach swoich decyzji szereg przepisów, jednak zawarta w nich ocena prawna nie prezentuje sposobu subsumpcji norm zastosowanych, tj. przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego pod ogólną normę prawną (generalno-abstrakcyjną), która w wyniku tego procesu winna utworzyć normę jednostkową (indywidualno-konkretną). Efektem tego błędu jest wymienienie wielu definicji obiektu tymczasowego i brak wskazania, która z tych definicji ma zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. wybudowanego pawilonu gastronomicznego. Stwierdzenie, że wybudowany obiekt jest obiektem tymczasowym jest niewystarczające zarówno dla strony, której trudno zrozumieć postępowanie organu - na co wskazuje treść odwołania i skargi, jak i dla Sądu, który w tym zakresie nie może zastąpić organu, a także dokonać właściwej kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia. Niewystarczające, zdaniem Sądu, są również ustalenia kontroli z dnia [...] skoro sporządzone protokoły lakonicznie opisują obiekt będący przedmiotem kontroli. Treść tych protokołów oraz zawarta w aktach administracyjnych dokumentacja zdjęciowa nie wyjaśnia czy przedmiotowy pawilon gastronomiczny jest trwale z gruntem związany, czy też nie jest. Okoliczność ta winna być w protokole dokładnie opisana i rozważona w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższego Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzja organu odwoławczego dodatkowo narusza art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, skoro organ ten utrzymał w mocy wadliwą decyzję i powielił błędy organu pierwszej instancji. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę Sądu, dokonać ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, a następnie podjąć rozstrzygnięcie i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny , na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 tej samej ustawy.