II SA/Sz 107/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 lutego 2018 r. wnioskodawca [..B.] spółka z o.o. w W. (poprzednio [..A.] spółka z o.o.)reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o: 1. Stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] wydanej przez Burmistrza M. dnia [...] r. znak [...] w całości - na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. 2. Wstrzymanie wykonania powyższej decyzji nr [...] na podstawie art. 159 §1 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik wyjaśnił, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa polegającym na sporządzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowaniu terenu z naruszeniem przepisu § 3 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Bowiem granice zakreślonego obszaru analizowanego nie obejmują wymaganej wskazanym przepisem minimalnej odległości, to jest trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Szerokość frontu działki objętej wnioskiem wynosi około 80,6 m, zatem granica obszaru analizowanego powinna przebiegać w odległości około 241, 8 m od granicy działki nr [...]. Niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego powoduje, że analiza jest niepełna i może być błędna, gdyż nie uwzględnia wszystkich obiektów, które powinny być wzięte pod uwagę przy wyznaczaniu funkcji i cech dla nowej zabudowy. Cechy nowej zabudowy określa się w oparciu o uśrednione wartości cech istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Uzupełniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (pismo z dnia 11.06.2018 r.) pełnomocnik wskazał, że faktycznie inwestor nie zapewnił miejsc postojowych dla inwestycji. Pierwotnie był on zobowiązany zapewnić te miejsca na terenie inwestycji, następnie na skutek zmiany decyzji dopuszczono zapewnienie miejsc postojowych także na terenie gminy M. po zawarciu przez inwestora stosownej umowy. Brak zapewnienia przez inwestora miejsc postojowych prowadzi do powstania oczywistej sprzeczności pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem na budowę, co w ocenie pełnomocnika również świadczy o rażącym naruszeniu prawa polegającym na oczywistej sprzeczności pomiędzy wymogami decyzji o pozwoleniu na budowę z wymogami decyzji o warunkach zabudowy. Ustosunkowując się do wniosku spółki [..B.] o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Burmistrza M., pełnomocnik inwestora spółki [...] wniósł o wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji, gdyż zarzuty wnioskodawczyni są pozbawione podstaw. W ocenie pełnomocnika inwestora, decyzja nr [...] o warunkach zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów rozporządzenia wykonawczego, analiza wykonana jest prawidłowo. Na końcu pełnomocnik powołał się na orzeczenie NSA z 27.10.2011 r. (II OSK 1690/10) podnosząc, że tylko w ogóle brak znamion prowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w kwestii zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych pełnomocnik podniósł, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie precyzują sposobu określania ilości miejsc postojowych dla nowej inwestycji, lecz jedynie wymagają aby decyzja określała warunki obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Dla ważności wydanej decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia, czy podmiot który zawarł z inwestorem umowę dzierżawy działek pod miejsca postojowe posiadał prawo do takiego dysponowania nieruchomością. Odnosząc się do zasadności wniosku [..B.] spółka z o.o. oraz argumentów przedstawionych przez inwestora spółkę H. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, że wniosek o stwierdzenie nieważności nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza M. z dnia [...] r. W ocenie Kolegium stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się więc ponownie istoty sprawy, ale jedynie ocenia legalność wydanego w niej rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów. Podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] pełnomocnik wnioskodawcy opiera na przesłance z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zauważyło, że z opisu naruszeń wskazywanych we wniosku wynika, że rażące naruszenie prawa pełnomocnik wiąże z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisem art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Dalej organ wyjaśnił, że przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" są najczęściej przepisy prawa materialnego, jednakże postać tego naruszenia może również dotyczyć przepisów postępowania. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych może mieć miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Badając drugi ze wskazanych przepisów w kontekście rażącego naruszenia prawa w decyzji nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie stosuje się przepisów Prawa budowlanego, które to przepisy mają zastosowanie na kolejnym etapie realizacji inwestycji – przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Skoro wskazany przepis art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego nie miał zastosowania w postępowaniu zakończonym decyzją nr [...], nie mógł być więc naruszony. Decyzję o pozwoleniu na budowę poprzedza decyzja o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy nie mogła być w dacie jej wydania sprzeczna z decyzją o pozwoleniu na budowę zatem zarzut rażącego naruszenia przepisu art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego jest nieuzasadniony. W ocenie SKO podnoszony zarzut naruszenia przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na skutek czego sporządzona w postępowaniu analiza urbanistyczna jest wadliwa, również nie może skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Organ wyjaśnił, że skoro z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z przepisem prawa, a ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić natomiast wadliwie przeprowadzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Niewątpliwie błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z uchybieniami przepisom rozporządzenia wykonawczego może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem wstecznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, które Kolegium zaaprobowało, że nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (por. np. wyroki NSA z dnia: 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09, 18 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1637/10, WSA w Poznaniu: z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 532/13, z dnia 30 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 584/13, z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Po 43/13, WSA w Łodzi z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 893/14). Taka sytuacja zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W postępowaniu zakończonym decyzją nr [...] Burmistrza M. było prowadzone postępowanie dowodowe oraz była sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a jej wynik jako dokument znajduje się w aktach postępowania. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie dowodowe wyprowadziło wniosek o kontynuacji funkcji zabudowy, jej cech oraz wskaźników. Obecnie weryfikacja tego wniosku zmierzałaby do ponownej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego i ponownej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., co jak wskazano powyżej jest w postępowaniu nieważnościowym niedopuszczalne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. doszło do wniosku, że wskazana decyzja nie jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych, o których stanowi 156 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wniósł pełnomocnik działający w imieniu A. R. Sp. z o.o. w W. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, a także przepisów prawa materialnego tj: a) art. 9 kpa w zw. z art. 10 § 1 kpa poprzez niedoręczenie Skarżącej ani niepoinformowanie jej o złożeniu pisma inwestora ([...] sp. z o.o. sp. k.), w którym ten ustosunkował się do treści złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności, przez co uniemożliwiono jej ustosunkowanie się do jego treści i nie zapewniono czynnego udziału w toku postępowania; a także poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i żądań przed zakończeniem prowadzonego w sprawie postępowania b) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 61 st. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. poprzedzono ją przeprowadzeniem analizy, która nie spełnia wymogów prawa a tym samym inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa c) art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja oparta jest o analizę urbanistyczną przeprowadzoną w sposób rażąco sprzeczny z brzmieniem w/w przepisu rozporządzenia (a tym samym jest rażąco sprzeczna z prawem) d) art. 7, 77 § li 107 § 3 kpa poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego, nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy co skutkowało także sporządzeniem uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego prawu - poprzez nie odniesienie się do zarzutów podnoszonych we wniosku o stwierdzenie nieważności Wobec tak postawionych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o: 1. stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. wydaną w sprawie znak: [...] oraz decyzji Burmistrza M. nr [...] z dnia [...] r. wydaną w sprawie znak: [...] - na podstawie art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku. 2. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) P.p.s.a. 3. zasądzenie od Organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał na błędną ocenę organu, iż w przedmiotowej sprawie brak jest spełnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa mającej wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W jego ocenie organ nie dopatruje się tego naruszenia w postępowaniu Burmistrza M. związanego ze sposobem przeprowadzania analizy urbanistycznej. Zdaniem skarżącej spółki szerokość frontu działki nr [...] wynosi około [...] metrów, także granica obszaru analizowanego powinna przebiegać w odległości ok. [...] metrów od granicy terenu objętego wnioskiem. Z kolei załączniki graficzne do analizy nie obejmują obszaru wyznaczonego w powyżej opisany sposób, co skutkuje przeprowadzeniem analizy w sposób niepełny, nie obejmujący wszystkich działek, które powinny znaleźć się w zakresie obszaru analizowanego. Ponadto sama analiza zawiera w swojej treści sprzeczne dane. Rozpatrując kolejne elementy analizy organ wziął pod uwagę różne działki (część działek), które mają znajdować się w obszarze analizowanym, zamiast poddać tej analizie wszystkie działki znajdujące się w jego granicach. I tak przeprowadzając analizę funkcji porównano działki nr [...] oraz [...], z kolei analizując wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy pod uwagę wzięto działki nr [...], i [...]; przy analizie szerokości elewacji frontowej uwzględniono działki nr [...], a przy analizie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostały wzięte pod uwagę działki nr [...] i [...]. Brak jest w ocenie skarżącego podstaw do takiego różnicowania działek poddawanych analizie w kolejnych aspektach, skoro z treści rozporządzenia jednoznacznie wynika, że analizie winny podlegać wszystkie (a nie losowo wybrane) działki znajdujące się w obszarze wyznaczonym zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 2. Z tego względu prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego ma bezpośrednie przełożenie na wyniki analizowanych parametrów takich jak wielkość powierzchni zabudowy, wysokość górnej krawędzi elewacji, szerokość elewacji, geometria dachu oraz funkcja nowej zabudowy. Skarżąca uważa, że na bazie analizy przeprowadzonej w taki sposób brak jest możliwości zweryfikowania czy zachowane są zasady dobrego sąsiedztwa. W ocenie strony w szeregu orzeczeń sądów administracyjnych (nawet tych cytowanych przez organ) brak poprawnej analizy funkcji oraz cech zabudowy przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, jeśli zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy decyzją a wymaganiami dla zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z wymogów prawa. Jednakże w kontekście tych orzeczeń, organ błędnie przyjmuje, że nie mają one zastosowania do przedmiotowego stanu faktycznego. Ponadto organ naruszył prawo skarżącego do czynnego udziału w toku postępowania poprzez niedoręczenie mu kopii pisma Inwestora (H. sp. z o.o. sp. k.), w którym ten ustosunkowywał się do złożonego w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 7 marca 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania H. sp. z o.o. sp. k. w S. również wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Burmistrza M. z dnia [...] r., którą organ ustalił na rzecz inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na terenie działki nr [...] położonej przy ul. [...] w M.. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wniosek Skarżącej spółki za nieuzasadniony, wskazując, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie może stanowić wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna, która jest jedynie środkiem dowodowym służącym ustaleniu dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Kolegium niewątpliwie błędnie przeprowadzona analiza urbanistyczno-architektoniczna, z uchybieniami przepisom rozporządzenia wykonawczego może mieć istotny wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy i skutkować jej uchyleniem w toku zwykłego postępowania administracyjnego, lecz nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji ze skutkiem wstecznym. W ocenie Kolegium w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza M. było przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz była sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a jej wynik jako dokument znajduje się w aktach postepowania. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe wyprowadziło wniosek o kontynuacji funkcji zabudowy, jej cech oraz wskaźników. Obecnie weryfikacja tego wniosku zmierzałaby do ponownej oceny spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Sądu powyższe stwierdzenie jest przedwczesne w sytuacji kiedy SKO nie wyjaśniło w jakim zakresie analiza funkcji oraz cech zabudowy została sporządzona wadliwe (z naruszeniem przepisów wówczas obowiązujących). Nieodzownym warunkiem skutecznej prawnie oceny jest ustalenie tej kwestii a w dalszej konsekwencji dokonanie oceny wagi stwierdzonych naruszeń. W tym zakresie organ naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ ustali w jakim zakresie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy stanowiąca podstawę wydania decyzji z 17 marca 2014 r. była przeprowadzona błędnie, jakim przepisom uchybiała i w odniesieniu do tych ustaleń oceni czy naruszenie to ma postać rażącą czy nie w odniesieniu do przesłanek uregulowanych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi bowiem byłyby one przedwczesne. Wobec stwierdzonych naruszeń na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie I wyroku, o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.