II SA/Sz 1072/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie Barbary Rzuchowskiej sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] , wydaną po rozpatrzeniu wniosku Z. S. - Prezydent Miasta - odmówił nakazania J. K. – właścicielce działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Nr [...] miasta przywrócenia stanu poprzedniego gruntu lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Kwestionując powyższą decyzję Z. S. złożyła od niej odwołanie w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 44 § 1 pkt 2 i § 4, a także art. 62 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071) – Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przesyłka zawierająca zaskarżoną decyzję została doręczona skarżącej w dniu [...] r. zatem początkiem czternastodniowego terminu do złożenia odwołania był dzień następny, czyli [...] r. zaś koniec terminu przypadł na dzień [...] r. (wtorek). Tymczasem Z. S. złożyła odwołanie w dniu [...] r. Kolegium ustaliło w oparciu o akta sprawy, że doręczenie decyzji Z. S. nastąpiło w trybie przepisu art. 44 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego potwierdza ten fakt notatka służbowa z dnia [...] r. wraz z załączonymi do niej dokumentami potwierdzającymi awizowanie przesyłki przez doręczyciela. Pierwsze zawiadomienie o złożeniu pisma zostało pozostawione w dniu [...] r., w którym wskazano czternastodniowy termin odbioru przesyłki liczony od dnia [...] r., powtórne zawiadomienie o złożeniu pisma nastąpiło w dacie [...] r. i zawierało jednocześnie informację o miejscu odbioru przesyłki oraz terminie, w którym nastąpi uznanie przesyłki za doręczoną w sytuacji jej nieodebrania przez adresatkę. Stwierdzając nie odebranie awizowanej przesyłki przez adresatkę organ odwoławczy uznał za skuteczne jej doręczenie w dacie wskazanej w zawiadomieniu, czyli w dniu [...] r. (poniedziałek), bowiem koniec terminu przypadał na dzień [...] r. (niedzielę). W ocenie Kolegium należało przyjąć, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg w dniu [...] r. i upłynął w dniu [...] r. (wtorek). Jednocześnie organ zaznaczył, że powyższy termin przyjęty został na korzyść strony, w sytuacji błędnego wskazania w zawiadomieniu, jako początkowego terminu odbioru przesyłki dnia [...] r., zamiast prawidłowo określonego dnia pozostawienia zawiadomienia, który przypadł na dzień [...] r. Niezależnie od powyższego, zdaniem organu odwoławczego, Z. S. uchybiła terminowi do złożenia odwołania, mimo przyjęcia ustaleń w zakresie obliczania terminu na Jej korzyść. Na marginesie organ zaznaczył, że pozostający w aktach sprawy dowód odbioru decyzji przez stronę w dniu [...] r. dowodzący wyłącznie faktu jej nieformalnego otrzymania w tym dniu, nie może w świetle art. 44 K.p.a. stanowić podstawy ustalenia terminu do wniesienia odwołania, bowiem należało przyjąć, że decyzja została jej skutecznie doręczona w terminie wcześniejszym. W tych okolicznościach złożenie odwołania przez Z. S. w dniu [...] r. bezpośrednio w kancelarii urzędu nastąpiło, w ocenie organu, z jednodniowym opóźnieniem. Nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Z. S. złożyła od niego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jego uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w tym art. 7 oraz art. 77 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie okoliczności dotyczących doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji w związku z art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a także art. 44 K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie przy ocenie tych okoliczności, co doprowadziło do przyjęcia, że nastąpiło skuteczne doręczenie decyzji w dniu [...] r., a w konsekwencji naruszało to art. 134 K.p.a. poprzez uznanie, że odwołanie od decyzji zostało wniesione z uchybieniem terminu, podczas gdy bieg tego terminu jeszcze się nie rozpoczął. Konsekwencją powyższych naruszeń była błędna ocena organu, że decyzja z dnia [...] r. została skutecznie doręczona skarżącej w trybie art. 44 K.p.a. Z. S. wskazała, że podstawą zaskarżonego postanowienia stanowiło przyjęcie, że doręczenie decyzji stronie nastąpiło w trybie tzw. doręczenia zastępczego w dniu [...] r. wobec czego termin do wniesienia odwołania rozpoczął swój bieg [...] r., a upłynął w dniu [...] r. Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę, że nastąpiła tu pomyłka Kolegium, bowiem termin faktycznie rozpoczęty w dniu [...] r. skończyłby się [...] r., co jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca podniosła, że Kolegium pominęło okoliczność ustanowienia przez nią w dniu [...] r. pełnomocnika w osobie jej syna – S. S., w sytuacji gdy udzielone pełnomocnictwo nigdy nie budziło wątpliwości organu pierwszej instancji i nie było kwestionowane. W tej sytuacji obowiązkiem organu wynikającym z art. 40 § 2 K.p.a. było doręczenie decyzji pełnomocnikowi strony, a nie bezpośrednio skarżącej. Skoro organ pierwszej instancji nie doręczył decyzji pełnomocnikowi zatem stosownie do powołanego przepisu w sprawie w ogóle nie zaczął biec dla niej termin do jej zaskarżenia. Nie uwzględnienie tego stanowiło naruszenie przez Kolegium art. 7 i art. 77 K.p.a. Ponadto, zdaniem skarżącej, nawet gdyby w sprawie nie działał pełnomocnik, doręczenie opisane przez Kolegium jako dokonane [...] r. nie mogłoby zostać uznane za skuteczne. Nie pozostawiono bowiem zawiadomień o pozostawieniu przesyłki ani w skrzynce na listy ani na drzwiach jej mieszkania. Skarżąca nigdy ich nie otrzymała. Jednocześnie w notatce z dnia [...] r., na którą powołuje się organ, pracownik sporządzający ją nie zaznaczył w jakim miejscu zostawił zawiadomienie, czy w skrzynce na listy, czy też na drzwiach mieszkania adresata. Powyższe powoduje niezgodność prób dokonywanego doręczenia zastępczego z rygorystycznymi wymogami wynikającymi z art. 44 K.p.a. O próbie doręczenia decyzji przed datą [...] r. strona dowiedziała się dopiero z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium. Z. S. zwróciła uwagę, że znajdujące się w aktach kopie zawiadomień o złożeniu pisma (awizo I i awizo II) odnoszą się do pism o różnych sygnaturach, bowiem awizo z dnia [...] r. dotyczy pisma o nr [...] natomiast II awizo z dnia [...] r. pisma nr [...] – podkreślając przy tym, że żadna z tych sygnatur nie jest tożsama z sygnaturą decyzji w przedmiotowej sprawie tj. [...]. Zdaniem skarżącej doręczyciel prawdopodobnie wpisywał tylko sygnaturę pisma przewodniego – dwie różne, przy czym tylko ta z II awizo była nim faktycznie – a nie sygnaturę samej decyzji, która to praktyka jest w jej ocenie nieprawidłowa. Ponadto zarówno w awizo I oraz awizo II, jak również w notatce służbowej z [...] r. brakuje wzmianki o niemożności doręczenia przesyłki w trybie art. 43 K.p.a. (dorosłemu domownikowi lub sąsiadowi), co stanowi warunek zastosowania doręczenia w trybie art. 44 K.p.a. Dodatkowo skarżąca wskazała, że obydwa opisane zawiadomienia zawierają nieprawidłowe wskazanie daty od której należy liczyć okres złożenia pisma w siedzibie organu pierwszej instancji i termin odbioru pisma. Jeśli doręczyciel faktycznie złożył pierwsze awizo w dniu [...] r., jak to stwierdził pod treścią pisma to ten dzień jest dniem złożenia pisma w siedzibie organu, który nie zostanie wliczony do terminu, a bieg terminu rozpocznie się od dnia [...] r. Tymczasem organ wskazuje w obydwu zawiadomieniach błędną datę początkową [...] r., czyli bezprawnie wydłuża termin ustawowy i jednocześnie wprowadza w błąd adresata. Zdaniem skarżącej taka adnotacja na zawiadomieniu nie może prowadzić do obliczenia terminu z korzyścią dla strony, gdyż błąd ten determinuje nieskuteczność doręczenia i konieczność powtórzenia czynności. Z. S. powołując się na stanowisko wyrażone w orzecznictwie stwierdziła, że uchybienie jednemu z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia, a ponadto, dla stwierdzenia skuteczności doręczenia pisma w trybie art. 44 K.p.a. konieczne jest udokumentowanie dokonania wszystkich ustanowionych w tym przepisie czynności doręczyciela. W sytuacji gdy na dowodzie doręczenia brak jest adnotacji doręczyciela, gdzie umieścił zawiadomienie, nie można uznać skuteczności doręczenia zastępczego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2012 r. Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia podnosząc, że doręczenie w tej sprawie było nieskuteczne, naruszony został art. 134 w związku z art. 44 K.p.a. ponadto oświadczył, że w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącą synowi, zatem zarzut nieprawidłowego doręczenia stronie, a nie pełnomocnikowi należy uznać za chybiony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający aby przyjąć, że doręczenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] r. było skuteczne i nastąpiło na podstawie art. 44 K.p.a. Należy zaznaczyć, że doręczenie decyzji administracyjnych regulują przepisy Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasadą jest, że doręczenie następuje do rąk adresata (art. 42 § 1, 2 i 3 K.p.a.). W razie nieobecności adresata doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 zd. 1 K.p.a.). W razie niemożności dokonania doręczenia w powyższy sposób, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez pracownika urzędu, przechowuje się pismo przez okres czternastu dni w urzędzie gminy. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pisma w urzędzie gminy, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym siedmiodniowym terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 K.p.a.). W takiej sytuacji, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, na jaki pozostawiono pismo w urzędzie gminy, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Instytucja doręczenia zastępczego stwarza domniemanie doręczenia. Uchybienie któremukolwiek z elementów tej procedury powoduje, że strona korzystająca z niej, nie będzie mogła skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. W ocenie Sądu na znajdujących się w aktach administracyjnych kopiach potwierdzenia odbioru i kopertach zawierających przesyłkę brak jest informacji doręczyciela, gdzie pozostawił zawiadomienie - w skrzynce na korespondencję, czy na drzwiach mieszkania. Nadto brak jest dowodu, że doręczyciel próbował przed zastosowaniem instytucji zawiadomienia z art. 44 K.p.a. wykorzystać możliwość doręczenia na podstawie art. 42 i 43 K.p.a. Jest to warunek konieczny, aby móc skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia z art. 44 K.p.a. Nadto organy nie wyjaśniły kwestii pełnomocnictwa udzielonego przez Z. S. – synowi S. S. w dniu [...] r. Na marginesie Sąd zauważa, że w sprawie wystąpiły też niejasności dotyczące numeracji pism, które próbowano doręczyć stronie skarżącej. Wobec faktu, że w ocenie Sądu nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji, Sąd uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchybieniu terminu, gdyż takie postanowienie można wydać tylko wtedy, gdy doręczenie było skuteczne. Zebrany materiał jest wystarczający aby stwierdzić, że doręczenie Z. S. decyzji Prezydenta z dnia [...] r. było nieskuteczne i musi zostać powtórzone z zachowaniem procedury doręczeń, określonej w Rozdziale 8 K.p.a. i po wyjaśnieniu kwestii związanych z udzieleniem przez skarżącą pełnomocnictwa. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o kosztach postępowania orzekł stosownie do art. 200 P.p.s.a.