II SA/Sz 1073/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Zarządu Morskich Portów [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych oddala skargę. 1. W dniu [...] r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w S." lub "Organ"), na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej przywoływana jako: "P.w.") ustaliło, w formie informacji rocznej, Zarządowi Morskich Portów S. i Ś. S. A. (dalej przywoływana jako: "Skarżąca") za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN (słownie zł: [...]), w tym: [...] PLN (słownie zł: [...]) za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych. Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w S. w informacji tej wskazało, że opłatę należy uiścić na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Wody Polskie") w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach: 1) za I kwartał - w terminie 14 dni od daty doręczenia w wysokości [...] PLN (słownie zł: [...] groszy), 2) za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości [...] PLN (słownie zł: [...] groszy), 3) za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości [...] PLN (słownie zł: [...] groszy), 4) za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości [...] PLN (słownie zł: [...] groszy), Powołana informacja roczna została doręczona Zarządowi Morskich Portów S. i Ś. S. A. w dniu 13 lipca 2018 roku. 2. W dniu 24 lipca 2018 r., z zachowaniem 14 - dniowego terminu określonego w art. 273 ust. 2 P.w., Skarżąca złożyła reklamację, w której zakwestionowała zasadność naliczenia opłaty za odprowadzenie do wód - wód opadowych lub roztopowych ustaloną w powołanej informacji rocznej. Podniosła, że do obliczeń wysokości opłaty stałej dla wód opadowych lub roztopowych błędnie został ustalony czas wyrażony w dniach wynoszący 365 dni. Swoje wątpliwości Skarżąca oparła o rzeczywiste dane pozyskane w dniu 23.04.2018 r. od Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej, z których wynika, że średnioroczna liczba dni z opadem atmosferycznym z ostatniego dziesięciolecia dla S. wynosi 170 dni. 3. PGWWP Zarząd Zlewni w S. nie uznało reklamacji Skarżącej. Na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 1 pkt 3a, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w. oraz art. 104 K.p.a., Organ, decyzją z dnia [...] r. znak: [...], określił Skarżącej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN (słownie zł: [...]), w tym: 1) [...] PLN (słownie zł: [...]) za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych z terenu Terminala Kontenerowego na O. do wód powierzchniowych wylotem [...] zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym decyzją Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r., znak: [...] [...] pkt 1. W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że pozwolenie wodnoprawne wydane decyzją Marszałka Województwa Z. w dniu [...] r., znak: [...] udzielone jest na wprowadzanie do wód K. D. wód opadowych i roztopowych z terenu Terminala Kontenerowego na O. wylotem [...] Opłata stała za usługi wodne jest ściśle powiązana z wydanym pozwoleniem wodnoprawnym, co oznacza, ze podmiot legitymujący się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym obowiązany jest do ponoszenia opłaty stałej za usługi z niego wynikające. Ideą opłaty stałej za usługi wodne jest określenie maksymalnej presji na środowisko wodne w jednostce czasu. Opłata stała stanowi więc formę rekompensaty za gotowość środowiska wodnego do przyjęcia wód opadowych lub roztopowych w ramach usług wodnych przez cały rok. W w/w pozwoleniu wodnoprawnym nie określono czasu, w którym podmiot może wprowadzać do wód - wody opadowe lub roztopowe, dlatego do naliczenia opłaty przyjęto czas wynoszący 365 dni. Przedmiotowa opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 4 P.w.: "Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód." Przepis art. 273 ust. 6 P.w. stanowi, że w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Jak uwypuklił Organ, Skarżąca posiada pozwolenie wodnoprawne udzielone decyzją Marszałka Województwa Z. z dnia z dnia [...] r., znak: [...] na wprowadzanie wód opadowych do wód w ilości [...] dm3/s, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Organ podkreślił, że określenia wysokości opłaty stałej dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 271 ust. 4 pkt. 1 P.w. oraz § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017, poz. 2502). Opłata za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 2,50 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym w ilości [...] dm3/s i wynoszącego po przeliczeniu [...] m3/s. 5. Niezadowolona z treści rozstrzygnięcia, Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Zaskarżonej decyzji zarzuca naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 271 ust. 4 P.w., poprzez błędną wykładnię pojęcia "czas wyrażony w dniach" i odniesienie go do czasu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym z dnia [...] r., znak: [...] jako 365 dni, podczas gdy w ocenie Skarżącej powinien on zostać odniesiony do liczby dni, w których występują opady deszczu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a. o zobowiązanie Organu do wydania decyzji określającej wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych z terenu Terminala Kontenerowego na O. wylotem [...] na [...] zł (słownie [...] zł) W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że wątpliwości dotyczące sposobu wyliczenia wysokości opłaty stałej dla wylotu [...] opiera o rzeczywiste dane pozyskane w dniu [...] r. (pismo znak: [...]) od Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej - Państwowego Instytutu Badawczego, Oddziału Morskiego w G., z których wynika, że średnioroczna liczba dni z opadem atmosferycznym z ostatniego dziesięciolecia dla S. wynosi 170 dni, a dla Ś. 174 dni. W ocenie Skarżącej brak jest podstaw do formułowania decyzji opartych o błędne, nieuzasadnione założenie, że opady w naszym regionie występują każdego dnia w ciągu roku kalendarzowego. Wysokość opłaty stałej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych zgodnie z art. 271 ust. 1 P.w. ustala się na podstawie maksymalnej ilości wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód powierzchniowych wyrażonej w m3/s oraz czasu wyrażonego w dniach. Jednocześnie oczywistym dla Skarżącej faktem jest, że czas wyrażony w dniach odnosi się do konkretnego zjawiska atmosferycznego. Skarżąca podkreśliła, że zupełnie nowe podejście przepisów ustawy z dnia 20.07.2017 r. Prawo wodne w zakresie naliczania opłat za usługi wodne jednocześnie w oparciu o pozwolenia wodnoprawne wydane przez wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne tj. przed 01.01.2018 r., powodują nieuzasadnione koszty dla użytkowników funkcjonujących urządzeń wodnych. Jednocześnie Skarżąca wyraziła pogląd, że wskazany w art. 271 ust. 4 P.w. sposób naliczania opłaty stałej nie daje organowi administracyjnemu podstaw do formułowania założenia, iż czas wyrażony w dniach jest ściśle związany z czasem obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego w danym roku kalendarzowym, którego dotyczy opłata stała. Przyjęty w uzasadnieniu skarżonej decyzji sposób podejścia do obliczenia opłaty stałej oparty jest o nową ideę, która w sposób znaczący oddziałuje na posiadaczy obowiązujących pozwoleń wodnoprawnych. Podkreślenia wymaga fakt, iż do momentu otrzymania informacji rocznej nieznany był sposób naliczania tej opłaty, a do czasu otrzymania decyzji administracyjnej niejasna była celowość przedmiotowej opłaty. Przyjęty w uzasadnieniu skarżonej decyzji sposób podejścia do obliczenia opłaty stałej z tytułu wprowadzania przedmiotowych wód opadowych i roztopowych do wód w naszej ocenie jest jedynie interpretacją organu, dla której nie ma uzasadnienia w ustawie, ani w uzasadnieniu projektu ustawy. Mając na uwadze powyższe ZMPSiŚ S.A. kwestionuje ponoszenie opłaty stałej w oparciu o założenie, że ilość deszczu określona w posiadanym pozwoleniu wodnoprawnym wprowadzana jest przez 365 dni w roku. Wpływ błędnej wykładni przepisu na wynik sprawy jest w ocenie ZMPSiŚ oczywisty - z uwagi na fakt, iż doprowadził do ustalenia opłaty stałej w niewłaściwej wysokości. 6. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 7. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej jako P.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja powinna ulec uchyleniu, wtedy gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przy braku powyższych przesłanek sąd oddala skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły dlatego skarga podlegała oddaleniu. 8. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja PGWWP Zarządu Zlewni w S. z dnia [...] r. znak: [...], którą to decyzją Organ określił Skarżącej za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości [...] PLN (słownie zł: [...]), w tym: 1) [...] PLN (słownie zł: [...]) za odprowadzenie do wód - wód opadowych i roztopowych z terenu Terminala Kontenerowego na O. do wód powierzchniowych wylotem [...] zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. 9. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Na wstępie wskazać należy, że wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566), było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, ze zm. - Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. W przepisach ustawy Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości. Art. 271 ust. 1 pkt 3 P.w. stanowi, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast, - ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zgodnie z art. 267 pkt 1 ww. ustawy jednym, z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci odprowadzania do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 P.w.). Stosownie do art. 270 ust. 8 P.w.). Opłata za usługi wodne za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ich ilości wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. W myśl art. 271 ust. 1 pkt 3 P.w. wysokość opłaty stałej za wprowadzanie wód opadowych lub roztopowych lub wód pochodzących z odwodnienia gruntów do wód lub do ziemi ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Zasady ustalania wysokości opłaty stałej określa art. 271 ust. 4 P.w. przewidując, że wysokość opłaty stałej za odprowadzanie do wód: 1) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, 2) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast - ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m3/s, odprowadzanych do wód. Zgodnie z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2502), jednostkowa stawka opłaty za usługi wodne za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych w formie opłaty stałej wynosi 2,50 zł na dobę za 1 m3/s za określoną w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalną ilość wód opadowych lub roztopowych odprowadzanych do wód z otwartych lub zamkniętych systemów kanalizacji deszczowej służących do odprowadzania opadów atmosferycznych. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 545 ust. 7 P.w., dotychczas wydane pozwolenia wodnoprawne zachowują moc. 10. Skarżąca Spółka kwestionuje zastosowanie w stosunku do niej takiej wykładni art. 271 ust. 4, która przyjmuje, że "czas wyrażony w dniach" oznacza liczbę dni w roku wywodząc, że w związku z odprowadzaniem ścieków, które w istocie stanowią wody deszczowe, pojęcie to należałoby odnosić do liczby dni deszczowych, która w ostatnim dziesięcioleciu wynosiła 170. Sąd nie podzielił stanowiska Skarżącej, wyjaśnić bowiem należy, że w ustawie Prawo wodne ustalono dwojakiego rodzaju opłaty za usługi wodne – opłatę stałą i opłatę zmienną. Opłata stała stanowi ustalany abstrakcyjnie, według określonego wzoru, ekwiwalent za gotowość środowiska do świadczenia usług określonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Opłata naliczana jest w taki sam sposób, w stosunku do wszystkich podmiotów korzystających z określonych usług wodnych, a jej wysokość jest zróżnicowana w zależności od treści pozwolenia wodnoprawnego. Z kolei opłata zmienna, wnoszona za określone w ustawie usługi wodne, stanowi zindywidualizowany ekwiwalent za korzystanie ze środowiska, uzależniony od parametrów mierzalnych, na przykład faktycznego poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych. O ile zatem wysokość opłaty zmiennej jest uzależniona od faktycznej ingerencji w środowisko naturalne, o tyle wysokość opłaty stałej, kształtują te same czynniki, a jej wysokość zależy wyłącznie od ilości, w tym przypadku odprowadzanych ścieków, określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, bowiem pozostałe parametry są identyczne dla wszystkich podmiotów. 11. Co prawda ustawodawca nie określił wprost o jaką liczbę dni, stanowiących podstawę naliczenia opłaty chodzi, wskazać jednak należy, że pozwolenie wodnoprawne jest wydawane na czas określony. Na podstawie art. 271 ust. 1 opłata ustalana jest w formie informacji rocznej. Z kolei w art. 271 ust. 6 p.w. wskazano, że podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału. Skoro zatem opłata ustalana jest w formie informacji rocznej, podzielona jest kwartalnie – na cztery części, to oczywistym, zdaniem Sądu jest, że odnosi się ona do jednego roku, a skoro tak to jako podstawę obliczenia opłaty należało przyjąć 365 dni. W pozwoleniu wodnoprawnym udzielonym decyzją Marszałka Województwa Z. z dnia [...] r., znak: [...] [...] nie została określona ilość dni odprowadzania tych wód. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie sprzecznym z obowiązującymi przepisami byłoby przyjęcie dla niezbędnych obliczeń na potrzeby wysokości opłaty stałej innej jednostki niż liczba 365 dni w roku. Jak już wyżej wspomniano "czas wyrażony w dniach", stanowi – obok stawki, stałą wartość, która jest podstawiana do wzoru, według którego liczona jest opłata. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości zmiany tego parametru i podstawienia do wzoru innej liczby dni, w szczególności liczby dni deszczowych – jak chciałaby tego skarżąca Spółka. Wskazać także należy, że pozwolenie wodnoprawne na podstawie którego została obliczona opłata stała nie zostało zmienione ani wzruszone w żadnym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego. Zatem zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 271 ust. 4 P.w. nie mógł zostać uwzględniony. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że dopuszczenie takiej możliwości (tj. podstawiania w zależności od okoliczności innej liczby dni), zmieniłoby całkowicie istotę opłaty stałej, czyniąc ją podobną do opłaty zmiennej, której wysokość z zasady uzależniona jest od różnych czynników. 12. Z tych względów, uznając że zaskarżona decyzja nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 – j.t.), skargę oddalił.