II SA/Sz 1074/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Asesor WSA Kazimierz Maczewski (spr.), Protokolant Maria Rosochacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę Wnioskiem złożonym w dniu [...] r. J P. wystąpił o przyznanie dodatku mieszkaniowego, załączając stosowne dokumenty, w tym zaświadczenie spółdzielni mieszkaniowej z dnia [...] r. o wysokości opłat za użytkowanie mieszkania. W zaświadczeniu wykazano, że opłaty te za [...] r. wyniosły łącznie [...] zł (eksploatacja [...] zł, centralne ogrzewanie [...], centralna ciepła woda [...] zł, zimna woda [...] zł, wywóz śmieci [...] zł). Po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Koordynatora Zespołu ds. dodatków mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] odmówiono J. P. przyznania wnioskowanego dodatku. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. Wobec tego, iż obliczona dla J. P. kwota dodatku mieszkaniowego ([...] zł) jest niższa od 2 % kwoty najniższej emerytury obowiązującej w dniu wydania decyzji - wynoszącej 562,58 zł - czyli od kwoty [...] zł, dodatek nie mógł być przyznany. Do decyzji dołączono szczegółowe wyliczenie kwoty dodatku, z którego wynika m. in., że średni miesięczny dochód (trzyosobowego) gospodarstwa domowego na osobę wynosi [...] zł, a wydatki gospodarstwa domowego na lokal wynoszą [...] zł. W odwołaniu od tej decyzji J. P. podniósł, że przez 6 miesięcy, tj. do [...] r. otrzymywał dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, a w [...] r. złożył kolejny wniosek o przyznanie takiego dodatku "prawie z tym samym dochodem na osobę". Odwołujący się stwierdził, że z niezrozumiałych dla niego powodów wyliczona w decyzji kwota dodatku spadła do [...] zł i dlatego wniósł o ponowne i pozytywne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu sprawy w wyniku wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 - 6 oraz art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ odwoławczy stwierdził, że podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest to, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Wobec tego organ I instancji zgodnie z obowiązującymi przepisami zasadnie odmówił wnioskodawcy przyznania dodatku mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku nie przekracza 175 % najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku. Natomiast zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy, jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1 jest równy lub wyższy od 150% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 100% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, lecz nie przekracza odpowiednich wysokości średnich miesięcznych dochodów wymienionych w art. 3 ust. 1, wówczas dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego - w gospodarstwie trzyosobowym, przy czym jego wysokość łącznie z ryczałtem, nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego lub 70 % faktycznych wydatków ponoszonych za lokal mieszkalny, jeżeli powierzchnia tego lokalu jest mniejsza lub równa normatywnej powierzchni (art. 6 ust. 10 ustawy). Ponadto w oparciu o § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) - do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki w wysokości 90 % naliczonych i ponoszonych wydatków. Przepis ten stanowi podstawę prawną do obniżenia kwoty wydatków za lokal mieszkalny, przy obliczaniu dodatku mieszkaniowego. Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że wyliczone w oparciu o przywołane przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych i powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, wydatki gospodarstwa domowego na lokal wyniosły [...] zł, zaś wydatki jakie powinno ponieść gospodarstwo wyniosły [...] zł. W tej sytuacji J. P. przysługiwałby dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł miesięcznie, jednakże zgodnie z art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2 % kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji. Wobec tego, iż najniższa emerytura wynosi obecnie 562,58 zł, zaś 2% tej kwoty wynosi [...] zł, zatem w świetle powyższego przepisu nie można przyznać J. P. dodatku mieszkaniowego, gdyż jego kwota byłaby niższa niż dopuszczalna, wynosząca [...] zł. Odnosząc się do kwestii wysokości dochodu gospodarstwa domowego, organ odwoławczy wyjaśnił, że definicja dochodu została uregulowana w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zgodnie z tym przepisem "za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba, ze zostały zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego". Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że dochód gospodarstwa domowego J. P. został obliczony prawidłowo. Skarżąc powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] J. P. wniósł o zmianę tej decyzji, powtarzając zarzut z odwołania, iż przez [...] miesięcy, tj. do [...] r. otrzymywał dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł, a w marcu [...] r. złożył kolejny wniosek o przyznanie takiego dodatku "prawie z tym samym dochodem na osobę" i z niezrozumiałych dla niego powodów kwota dodatku spadła do [...] zł. Ponadto skarżący wskazał, że jego faktyczny czynsz wynosi około [...] zł i dlatego wniósł o ponowne i pozytywne rozpatrzenie sprawy. Do skargi załączono zestawienie wydatków na mieszkanie za [...] r. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący przedłożył pismo, w którym zakwestionował zasady ("regulamin") przyznawania dodatku mieszkaniowego, bowiem przy wyliczaniu jego wysokości nie uwzględnia się "niektórych opłat w czynszu, np. opłatę za dźwig". Do pisma skarżący dołączył pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] r., informujące skarżącego, że do wyliczenia dodatku mieszkaniowego nie są wliczane wszystkie składniki czynszu, tj. opłaty za: "domofon, odpis na remonty i konserwację windy, dźwig, podatek gruntowy, abonament za TVK oraz podzielniki". Opłaty te, wynoszące w [...] r. [...] zł, zostały więc odliczone od czynszu wynoszącego [...] zł i dlatego kwota bazowa do wyliczenia dodatku mieszkaniowego wyniosła [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy te sprawują w zakresie swojej właściwości wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takie określenie kompetencji Sądu skutkuje tym, że w przypadku stwierdzenia, iż decyzja dotknięta jest istotnymi wadami prawnymi, mającymi postać naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego taką wadliwą decyzję – w zależności od rodzaju stwierdzonego uchybienia – poprzez jej uchylenie lub stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że decyzja ta jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a skarga nie jest zasadna. Sąd nie znalazł bowiem podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – co pozwoliłoby, w myśl przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., na uchylenie tej decyzji. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 2 - 6 oraz art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734). Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy "dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekracza 175% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym i 125% tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8". W myśl ust. 3 tegoż artykułu, "za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego". W myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy normatywna powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego, w przeliczeniu na liczbę członków gospodarstwa domowego nie może przekraczać 45 m2 - dla 3 osób, natomiast "wydatki na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego oblicza się, dzieląc wydatki za ten lokal przez jego powierzchnię użytkową i mnożąc uzyskany w ten sposób wskaźnik przez normatywną powierzchnię, o której mowa w ust. 1" – art. 5 ust. 4 ustawy. Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy, "dodatek mieszkaniowy przyznaje, na wniosek osoby uprawnionej do dodatku mieszkaniowego, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji administracyjnej. Do wniosku dołącza się deklarację o dochodach gospodarstwa domowego za okres 3 miesięcy kalendarzowych poprzedzających dzień złożenia wniosku oraz inne niezbędne dokumenty". Istotne ograniczenie prawa do dodatku mieszkaniowego zawiera jednak przepis art. 7 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym "dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji". Treść powyższych przepisów przytoczona została w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i zgodnie z tymi przepisami wydane zostały decyzje organów obu instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący J. P. należy do kręgu osób, które spełniają ustawowe warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego, jednak obliczona zgodnie z obowiązującymi przepisami - uwzględniająca wielkość mieszkania, ilość osób w gospodarstwie domowym, dochody członków gospodarstwa domowego i wydatki poniesione na utrzymanie mieszkania – kwota tego dodatku wyniosła [...] zł. W takiej sytuacji, uwzględniając przepis art. 7 ust. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zgodnie z którym "dodatku mieszkaniowego nie przyznaje się, jeżeli jego kwota byłaby niższa niż 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji" organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego, bowiem 2% kwoty najniższej emerytury w dniu wydania decyzji wynosiło [...] zł. Z treści skargi wynika, że skarżący upatruje niezgodność z prawem decyzji organów obu instancji w niewłaściwym ustaleniu (zaniżeniu) wydatków ponoszonych przez gospodarstwo domowe w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, wskazując, że jego "faktyczny czynsz wynosi około [...] zł". W związku z tym należy przede wszystkim stwierdzić, iż do obliczeń dodatku mieszkaniowego dla skarżącego organy przyjęły, podane przez niego we wniosku i załącznikach do wniosku, dane dotyczące dochodu członków gospodarstwa domowego oraz wydatków związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Wysokość tych wydatków określiła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa na kwotę [...] zł i tę właśnie kwotę uwzględniły organy do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego. Nie można więc zarzucić organom, iż zaniżyły – jak sugeruje skarżący – kwotę wydatków skarżącego, obliczając kwotę przedmiotowego dodatku. Należy też wyjaśnić, że wydając w dniu [...] r. zaskarżoną decyzję organ odwoławczy obowiązany był uwzględnić ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy (w oparciu o dokumenty zawarte w aktach sprawy), i już tylko z tego powodu nie mógł więc brać pod uwagę faktów podawanych przez skarżącego w jego piśmie do Sądu z dnia [...] r. oraz z dołączonego do tego pisma wyjaśnienia [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] r., bowiem pisma te i zawarte w nich fakty nie były znane organowi w chwili wydawania decyzji. Wskazywane w tych pismach fakty, a także dołączone do skargi zestawienie wydatków na mieszkanie za miesiąc [...] r, - tj. za inny okres niż uwzględniany (zgodnie z pkt. 12 załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych, Dz. U. Nr 156, poz. 1817 ze zm.) w niniejszej sprawie do wyliczenia dodatku mieszkaniowego - nie mogą więc być uwzględniane przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, a wobec uznania przez Sąd, iż decyzja ta nie narusza prawa procesowego, ani prawa materialnego, skargę należało oddalić. W związku z tym jedynie na marginesie Sąd zauważa, że przedłożone przez skarżącego pismo spółdzielni mieszkaniowej potwierdza kwotę wydatków na lokal mieszkalny poniesioną w [...] r. przez skarżącego i przyjętą przez organy do wyliczenia kwoty dodatku mieszkaniowego ([...] zł), wyjaśniając przy tym, że pozostałe opłaty w łącznej kwocie [...] zł ("za domofon, odpis na remonty i konserwację windy, dźwig, podatek gruntowy, abonament za TVK oraz podzielniki") nie są uwzględniane do wyliczenia dodatku mieszkaniowego. Należy przy tym wyjaśnić, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych przewidują dodatkowe - niezależnie od wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - ograniczenia rodzajowe i kwotowe wydatków ponoszonych w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, przy obliczaniu dodatków mieszkaniowych. W szczególności, w myśl art. 6 ust. 4 pkt 2 ustawy, wydatkami uwzględnianymi przy obliczaniu dodatków mieszkaniowych w spółdzielniach mieszkaniowych są jedynie "opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne", natomiast nie stanowią takich wydatków, wydatki poniesione z tytułu: 1) ubezpieczeń, podatku od nieruchomości, opłat za wieczyste użytkowanie gruntów, 2) opłat za gaz przewodowy, energię elektryczną, dostarczane do lokalu mieszkalnego na cele bytowe (art. 6 ust. 4a). Ponadto bardzo istotne ograniczenie tych wydatków, odnoszące się m. in. do lokali mieszkalnych w spółdzielniach mieszkaniowych, zawarto w art. 6 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym, "jeżeli osoba ubiegająca się o dodatek mieszkaniowy zamieszkuje w lokalu mieszkalnym lub domu niewchodzącym w skład mieszkaniowego zasobu gminy, do wydatków przyjmowanych dla celów obliczenia dodatku mieszkaniowego zalicza się: 1) wydatki, które w wypadku najmu lokalu mieszkalnego byłyby pokrywane w ramach czynszu, lecz wyłącznie do wysokości czynszu, jaki obowiązywałby dla danego lokalu, gdyby lokal ten wchodził w skład zasobu mieszkaniowego gminy, 2) opłaty, poza czynszem, które obowiązywałyby w zasobie mieszkaniowym gminy, gdyby lokal ten wchodził w skład tego zasobu. Takie rozwiązanie ustawowe nawiązuje więc do przepisów zawartych w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), w szczególności do przepisów art. 9 ust. 5 i 6, zgodnie z którymi: "w stosunkach najmu oprócz czynszu wynajmujący może pobierać jedynie opłaty niezależne od właściciela, a w wypadku innych tytułów prawnych uprawniających do używania lokalu, oprócz opłat za używanie lokalu, właściciel może pobierać jedynie opłaty niezależne od właściciela, z zastrzeżeniem ust. 6" (ust. 5), natomiast "opłaty niezależne od właściciela mogą być pobierane przez właściciela tylko w wypadkach, gdy korzystający z lokalu nie ma zawartej umowy bezpośrednio z dostawcą mediów lub dostawcą usług" (ust. 6). W myśl art. 2 ust. 1 pkt 8 tejże ustawy "opłatami niezależnymi od właściciela są opłaty za dostawy do lokalu energii, gazu, wody oraz odbiór ścieków, odpadów i nieczystości ciekłych". Z powodów podanych wyżej, kwestie te nie mają jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy i dlatego pominięto szczegółową interpretację powołanych przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Mając wszystko powyższe na względzie orzeczono jak w sentencji (art. 151 p.p.s.a.).