II SA/Sz 1074/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r. nr [...]. K. T. wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r., Nr [...], uchylającą w części dotyczącej terminu wykonania niezbędnych robót budowlanych i utrzymującą w pozostałej części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., Nr [...], nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego dwulokalowego przy ul. [...] w miejscowości D. Wyłaniający się z ww. treści decyzji stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. na skutek wniosku R. W. przeprowadził w dniu [...] r. kontrolę budynku mieszkalnego w miejscowości D., gm. D., składającego się z dwóch lokali mieszkalnych. Lokal nr [...] jest własnością K. T., a lokal nr [...] jest własnością R. W. Kontrola budynku wykazała, że jego szczyt od strony lokalu nr [...] jest w nieodpowiednim stanie technicznym (ubytki cegieł, pęknięcia pionowe ściany). Stwierdzono także niewłaściwe odprowadzenie wód opadowych, które z pokrycia dachowego podciekają pod narożnik budynku mieszkalnego. Współwłaściciele nieruchomości przedłożyli organowi ekspertyzę stanu technicznego budynku, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, do czego zostali zobowiązani decyzją organu z dnia [...] r. W ekspertyzie wykazane zostały nieprawidłowości stwierdzone w obiekcie oraz zakres niezbędnych robót budowlanych, które należy wykonać aby obiekt nie stwarzał zagrożenia i nadawał się do dalszego bezpiecznego użytkowania. Mając powyższe na względzie, decyzją z dnia [...] r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwana dalej: "K.p.a."), organ I instancji nakazał K. T. i R. W. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego dwulokalowego na działce nr [...], przy ul. [...] w miejscowości D., gm. D., usunięcie w terminie do dnia 30 września 2015 r. stwierdzonych nieprawidłowości, związanych z nieodpowiednim stanem technicznym budynku mieszkalnego, poprzez wykonanie niezbędnych robót budowlanych w części budynku od strony lokalu mieszkalnego nr [...], w zakresie: - wzmocnienia murów fundamentowych ściany szczytowej, - przemurowania ściany szczytowej budynku z dociepleniem wraz z wykonaniem tynków wewnętrznych i zewnętrznych, - remontu pokrycia dachu obróbkami blacharskimi, - przemurowania komina w części wystającej ponad dachem, - wymiany ślepej podłogi z desek na poddaszu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. T., która podniosła, że dba o właściwy stan techniczny, przeprowadzając w sposób bieżący wykonywanie remontów konserwacyjnych w jej części budynku mieszkalnego, stanowiącego lokal nr [...]. Oświadczyła, że w lokalu nr [...] nie przeprowadzono żadnych remontów po roku 1945, pomimo zawartej umowy dzierżawy majątku, w skład którego wchodzi lokal nr [...]. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...]r. w części dotyczącej terminu wykonania obowiązków i orzekł ich wykonanie w terminie do dnia [...]., w pozostałej części organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. W ocenie organu odwoławczego, w świetle akt sprawy, w tym ekspertyzy technicznej przedłożonej przez współwłaścicieli budynku, dokumentacji oględzin budynku, nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego, nie ulega wątpliwości, że stan ten może zagrażać życiu i zdrowiu ludzi. Organ I instancji zobligowany był zatem do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu technicznego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania. Wyjaśnił, że części budynku takie jak: ściana szczytowa, fundamenty, pokrycie dachowe czy komin, stanowią jego części wspólne, za których utrzymanie odpowiadają wszyscy współwłaściciele, dlatego nałożone przez organ nadzoru budowlanego obowiązki spoczywają solidarnie na wszystkich współwłaścicielach. Zatem organ powiatowy zasadnie nałożył obowiązek doprowadzenia przedmiotowych części obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego na współwłaścicieli nieruchomości. W skardze do Sądu K. T. podniosła, że decyzja Wojewody z dnia [...]r. jest niewłaściwa ze względu na stan faktyczny i prawny przedmiotowej nieruchomości. Wskazała, że lokale w budynku posiadają niezależne wejście z wiatrołapu, który stanowi współwłasność. Lokale niezależne posiadają przegrody budowlane odporne przeciwpożarowe. Każdy lokal posiada niezależny komin z niezależnymi mediami: elektrycznym, wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i grzewczej c.o. Postanowieniem sądu cywilnego, dla nieruchomości został ustalony sposób użytkowania. Skarżąca podała, że wykonywała remonty bieżące w części budynku mieszkalnego wraz z remontami części wspólnej, bez udziału właściciela lokalu nr [...]. Oświadczyła, że nie ma oszczędności aby mogła je przeznaczyć na remont części budynku w lokalu mieszkalnym nr [...]. Jest 75-letnią wdową, inwalidką I grupy z opiekunem. Właściciel lokalu nr [...] nie uczestniczył w remontach w części budynku lokalu nr [...] Niezbędny remont w lokalu nr [...] powinien przeprowadzić właściciel tego lokalu. Skarżąca wskazała, że na przeprowadzenie remontu w części budynku lokalu nr [...] wydała zgodę pod warunkiem, że koszty remontu poniesie właściciel tego lokalu. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 8 lutego 2016 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata wyznaczonego z urzędu, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przede wszystkim ze względu na fakt niepowiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich osób, które powinny otrzymać status strony postępowania w przedmiotowej sprawie. W wyniku analizy osób będących współwłaścicielami na dzień wydania zaskarżonej decyzji skarżąca podniosła, że nie byli to jedynie R. W. oraz K. T. i jej mąż M. T. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. Na mocy bowiem postanowienia Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny z dnia [...] r., sygn. akt [...], spadek po zmarłym M. T., w udziale do ¼ części, nabyli poza K. T. także W. T., L. T. oraz A. Ł., co zostało ujawnione w księdze wieczystej, a na dowód skarżąca nadesłała kopie ww. postanowienia oraz odpis z księgi wieczystej nr [...]. W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, żaden z organów nie dokonał prawidłowego ustalenia właścicieli ww. nieruchomości, którzy powinni wystąpić w prowadzonym postępowaniu i w oparciu o powyższe podniosła naruszenie art. 61 § 4 i art. 10 K.p.a., co tym samym stanowiło kwalifikowaną wadę procesową (art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uczestnik postępowania R. W. w piśmie z dnia 16 marca 2016 r. wniósł o oddalenie skargi, argumentując, że skarżąca miała możliwość aby poinformować organ o pozostałych współwłaścicielach nieruchomości. Na rozprawie w dniu 31 marca 2016 r., pełnomocnik skarżącej poparł skargę oraz wywody zawarte w piśmie z dnia 8 lutego 2016 r. Pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę, wskazując, że wpis do księgi wieczystej został dokonany we wrześniu 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak również gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art.145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.). Należy też wskazać, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola dokonana według wyżej zakreślonego kryterium prawnego, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga jest zasadna. Sprawa objęta przedmiotem skargi dotyczy decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Przepis ten określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub użytkownikowi, w formie decyzji, doprowadzenie niewłaściwe użytkowanego obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu technicznego. Wydanie decyzji administracyjnej ww. przedmiocie powinno być poprzedzone dokonanymi czynnościami i wyjaśnieniami w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, według reguł określonych przepisami Kodeksu postepowania administracyjnego, z odpowiednim uwzględnieniem szczególnych uregulowań wynikających z ustawy Prawo budowlane. Bez wątpienia organ rozpoznający sprawę winien stosować się do zasad ogólnych K.p.a., w tym zasad dotyczących działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.,), która urzeczywistnia konstytucyjnie gwarantowane prawo do procesu. Analizując sprawę, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a. Organ nadzoru budowlanego zmierzający do wydania decyzji administracyjnej zobligowany jest bowiem do ustalenia w pierwszej kolejności wyczerpującego kręgu stron w postępowaniu (art. 28 K.p.a.). Bez wątpienia stronami w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane są właściciele i użytkownicy danego obiektu budowlanego. Nałożenie obowiązków związanych z usunięciem nieprawidłowości, do których odsyła ww. przepis, wymaga zagwarantowania wszystkim stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony jej praw ma istotne znaczenie. Tego rodzaju ochrona nie została zapewniona wszystkim osobom, które powinny wziąć udział w postępowaniu prowadzonym w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją. Jak wynika bowiem z materiału zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony wzięli K. T. i R. W. Skarżąca podniosła w skardze, że na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej była wraz M. T. współwłaścicielami lokalu nr [...] w D. przy ul. [...]. Jak wynika przy tym z przedłożonego do akt sądowych postanowienia Sądu Rejonowego w C. z dnia [...] r. spadek po M. T. zmarłym w dniu [...] r., na podstawie ustawy, w udziale po ¼ części, oprócz K. T., nabyli także W. T., L. T. i A. Ł. Postanowienie to stało się prawomocne w dniu 13 czerwca 2015 r. W ocenie Sądu, w takim przypadku w postępowaniu administracyjnym winien znaleźć zastosowanie art. 30 § 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Konieczność podjęcia przez organ starań w celu ustalenia spadkobierców zmarłej strony dodatkowo potwierdza także brzmienie art. 97 § 1 K.p.a., z którego wynika, że organ zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Skoro M. T. przysługiwał tytuł prawny do lokalu w budynku objętym postępowaniem administracyjnym, to w sytuacji jego śmierci, stosownie do art. 30 § 4 K.p.a. w tym postępowaniu, winni wstąpić jego następcy prawni – spadkobiercy. W takiej sytuacji, obowiązkiem organu było, w pierwszej kolejności, ustalenie wyczerpującego kręgu spadkobierców po M. T. oraz zapewnienie im czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek ten nie został przez organ spełniony. Konieczności zebrania informacji o następcach prawnych zmarłej strony nie można przerzucić na pozostałe strony postępowania. Brak inicjatywy stron w tym zakresie nie może również usprawiedliwiać ww. zaniechania organu. Przepis z art. 10 § 1 K.p.a., kształtuje prawa strony i relatywnie odpowiadający mu obowiązek organu. Istotną tego konsekwencją jest, że zaniechanie organu powoduje skutek w postaci naruszenia ww. przepisu. Strona zaś może swym prawem rozporządzać, a zatem w razie odstąpienia przez stronę od składania wyczerpujących wyjaśnień stanu faktycznego, nie można z tego powodu przerzucić na stronę następstw braku wyjaśnień w zakresie pełnego kręgu stron postępowania administracyjnego. Z treści ww. postanowienia sądowego wynika, że spadkobiercy M. T., a zatem współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, nie zostali przez organ I instancji zawiadomieni o toczącym się postępowaniu administracyjnym, ani nie doręczono im decyzji tego organu. Nie zostali też objęci decyzją wydaną na podstawie art. 66 § 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, choć w myśl tego przepisu nakładany na jego podstawie obowiązek winien obejmować wszystkich współwłaścicieli danego obiektu budowlanego. Uchybień tych nie dostrzegł organ odwoławczy, w rezultacie W. T., L. T. i A. Ł. bez swej winy nie wzięli tak że udziału w postępowaniu odwoławczym, co stanowi naruszenie prawa otwierające drogę do wznowienia postępowania administracyjnego - art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Naruszenie tego rodzaju, dostrzeżone na etapie kontroli sądowoadministracyjnej stanowi podstawę zastosowania środków eliminujących zaskarżony akt na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Należy podkreślić, że sankcjonowane ww. przepisami naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uzasadnia uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Podsumowując, brak w zakresie ustalenia następców osoby zmarłej, której przysługiwał tytuł prawny do nieruchomości objętej przedmiotem postępowania administracyjnego, spowodował wydanie w sprawie decyzji przez organy obu instancji z naruszeniem przepisów z art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., skutkujące uchyleniem przez Sąd tychże decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższą ocenę prawną i uwagi Sądu, a przede wszystkim ustali, na podstawie wiarygodnych dokumentów, pełny krąg spadkobierców po M. T. i umożliwi im wzięcie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Organ przeprowadzi postępowania administracyjne i rozstrzygnie sprawę w zgodzie z przepisami prawa procesowego i materialnego oraz odniesie się do zgłoszonych przez strony postępowania wyjaśnień i oświadczeń, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji zawierającej zarówno ustalenia faktyczne jak i ich ocenę prawną. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pkt I sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.