II SA/Sz 1074/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Elżbieta Dziel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego rzecz strony skarżącej K. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. 1. Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak [...] nałożył na K. W. (dalej przywoływany jako: "Skarżący") karę pieniężną za niedopełnienie obowiązku złożenia w ustawowym terminie do Urzędu Miejskiego w M. kwartalnego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy M. za pierwszy kwartał 2020 r. W uzasadnieniu decyzji Organ I instancji wskazał, że Skarżący posiada aktualne zezwolenie na działalność gospodarczą na terenie gminy M. w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych od właścicieli nieruchomości (decyzja nr [...] z dnia [...].06.2014 r.). Dalej Organ przywołał przepisy art. 9o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i podał, że podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, czyli w tej sprawie do 30 kwietnia 2020 r. Skarżący przekazał sprawozdanie w dniu 12 maja 2020 r., przekraczając w tym zakresie termin ustawowy o 12 dni. Organ wskazał, że Skarżący, w związku z wszczęciem postępowania w sprawie wymierzenia kary, zwrócił się z prośbą o umorzenie postępowania w związku z niemożliwością złożenia sprawozdania ze względu na panującą epidemię COVID-19. Organ jednak ustalił, że Skarżący miał możliwość złożenia sprawozdania w Urzędzie Miejskim od poniedziałku do piątku w godzinach urzędowania, w skrzynce podawczej bezpośrednio, lub pośrednio przez operatora pocztowego. Dodatkowo Organ zauważył, że ustawodawca w ustawie z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) nie przewidział możliwości przedłużenia terminu na sporządzenie obowiązkowych sprawozdań wynikających z art. 9oust. 1 i 2 u.c.p.g. 2. Od powyższej decyzji Skarżący odwołał się. 3. Decyzją z dnia [...] października 2020 r. (pismo nosi błędny tytuł "postanowienie", przyp. Sąd), nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ w uzasadnieniu, przywoławszy przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał, że nie jest wymagane wyłącznie osobiste złożenie sprawozdania bezpośrednio we właściwym urzędzie. Ustawodawca przewidział bowiem także możliwość złożenia sprawozdania za pośrednictwem operatora pocztowego, a także przez ePUAP. W ocenie Organu odwoławczego Skarżący nie uzasadnił z jakiego powodu nie złożył sprawozdania do wystawionej skrzynki podawczej mimo próby złożenia tego sprawozdania już od 17 kwietnia 2020 r. Organ zaznaczył, że brak możliwości uzyskania potwierdzenia przyjęcia korespondencji, nie stanowi uzasadnienia dla nie złożenia jej w ogóle, bowiem z uwagi na obostrzenia wprowadzone na terenie kraju, była to powszechna procedura przyjęta w całym kraju. Organ wskazał także, że powołany przez Skarżącego art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) wg stanu na dzień upływu terminu dotyczy biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych. Nie dotyczy to natomiast ustawowych terminów zrealizowania obowiązku sprawozdawczego, bowiem terminy te nie wynikają z toku prowadzonego postępowania, a z mocy ustawy. W związku z przekazaniem sprawozdania po terminie wskazanym w przepisach, Organ I instancji prawidłowo, w ocenie Organu odwoławczego, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku i prawidłowo ustalił na podstawie art. 9 xb pkt 2 u.c.p.g., że nastąpiło 12 dni opóźnienia, zatem należało ustalić karę w wysokości [...] zł. 4. Niezadowolony z rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę, zarzucając decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 9o ust. 1 oraz 2 u.c.p.g., podczas gdy bieg terminu określonego w tym przepisie uległ zawieszeniu na mocy at. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, 2) prawa procesowego, przez niedopełnienie obowiązków spoczywających na Organie z mocy art. 6 K.p.a., przez niezastosowanie w sprawie art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o COVID-19 oraz art. 7a §1 K.p.a. Jednocześnie Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżący powziął wątpliwość, dlaczego Organ zaniechał zastosowania w sprawie art. 15 zzr ustawy COVID i na tę okoliczność przywołał szeroką argumentację 5. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się zasadna. 6. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 poz. 1842 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o COVID-19". Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. poz. 1758 ze zm.) w § 1 ustaliło, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazanie rodzajów obszarów, na których obowiązują dodatkowe ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii obejmujące powiaty nastąpiło w wykazie będącym załącznikiem do rozporządzenia. W okolicznościach tej sprawy należy stwierdzić wypełnienie warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta S. będącego siedzibą tutejszego sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. Zgodnie ze wskazaną regulacją brak jest podstaw do uzależnienia rozpatrzenia sprawy od zgody lub sprzeciwu strony. Niemożliwy jest bowiem do przewidzenia termin, w którym mogłoby nastąpić rozpatrzenie sprawy na rozprawie (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2020 r., II FSK 1745/18). 7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Stosownie do art. 9o ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1289, dalej przywoływana jako: "u.c.p.g."), podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnego sprawozdania w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Według art. 9xb pkt 2 ustawy podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kary te nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art. 9zb. ust. 1b ustawy). W dalszej części wywodu trzeba zwrócić uwagę, czego nie dostrzegło Kolegium, że z dniem 31 marca 2020 r. zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o COVID-19, dodany do niej ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Na mocy art. 15zzr ust. 1 ustawy w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., choć odnośnie do daty, od której nastąpił skutek art. 15zzr ust. 1 ustawy, wyrażono sprzeczne poglądy w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wskazał WSA w Białymstoku w uzasadnieniu postanowienia z dnia 22 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I SA/Bk 177/20, wszystkie cytowane przeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), pomimo że przepis art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r., to wynika z niego, że zarówno nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązywało w okresie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Jeśli więc stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej. Z kolei w uzasadnieniu postanowienia WSA we Wrocławiu z dnia 12 maja 2020 r. (sygn. akt II SA/Wr 225/20) wskazano, że jakkolwiek stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to jednak powołany przepis wszedł w życie dopiero w dniu 31 marca 2020 r. Ponieważ zaś ustawodawca nie wprowadził regulacji przejściowych nadających normie z art. 15zzr ust. 1 ustawy charakter retroaktywny, hipotezą art. 15zzr ust. 1 objęte mogą być wyłącznie terminy, które biegły w chwili jego wejścia w życie (skutek zawieszający bieg terminu) oraz terminy, których bieg miał się dopiero rozpocząć (skutek wstrzymujący rozpoczęcie biegu terminu). Powyższy spór jednak nie ma znaczenia w sprawie. Ustawą z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875) uchylony bowiem został art. 15zzr ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych tj. przepis zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Jak wynika z art. 68 ust. 2 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 875), terminy, o których mowa w art. 15 zzr ust. 1 ustawy zmienianej, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15 zzr ust. 1, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa z 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. a zatem od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. 9. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wskazuje, że wbrew stanowisku Kolegium, terminy prawa administracyjnego, o których mowa w art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID-19 dotyczą zarówno terminów procesowych, jak i materialnych. Nie budzi wątpliwości Sądu, że odnoszą się one do działań strony postępowania oraz jej ochrony przed negatywnymi skutkami w związku z ogłoszonym stanem zagrożenia czy epidemią. Nie budzi podobnie wątpliwości Sądu, że termin określony w art. 9o ust. 1 oraz 2 u.c.p.g. jest terminem prawa administracyjnego, do którego zastosowanie ma art. 15zzr ustawy o COVID-19. Wskazać trzeba, że okoliczność przekroczenia terminu, o którym mowa w art. 9o ust. 2 w zw. z ust. 1, stanowiła zaś przesłankę do zastosowania sankcji z art. 9xb pkt 2 u.c.p.g. Stosownie bowiem do tej regulacji, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia (...). Wymierzenie kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania nie zostało przez ustawodawcę ukształtowane jako oparte na zasadzie winy. Kara ma przymusić do terminowego sporządzania i przekazywania sprawozdań, a decyzja o jej nałożeniu ma charakter decyzji związanej. To zaś oznacza, że wobec stwierdzenia naruszenia obowiązku z art. 9o ust. 1 u.c.p.g., organ jest zobowiązany do ukarania na podstawie art. 9xb pkt 2 tej ustawy niezależnie od stopnia zawinienia strony, jak innych okoliczności. Taka konstrukcja normy bezsprzecznie powoduje, że mamy do czynienia z terminem do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, którego w dodatku niezachowanie powoduje ujemne dla strony skutki. 10. W tej sprawie Skarżący złożył sprawozdanie podmiotu prowadzącego działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych w dniu 12 maja 2020 r., a skoro zawieszenie biegu terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., to uznać trzeba, że dotrzymał ciążącego terminu. 11. Dodatkowo wskazać można, że ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (art. 7) wprowadzono zmiany w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i tym samym uregulowano, że - sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9n ust. 1 , art. 9na ust. 1 i art. 9nb ust. 1, przekazuje się w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r.; - sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9q, przekazuje się w terminie do dnia 31 października 2020 r.; - sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9s, przekazuje się w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. W ocenie Sądu, ustawodawca uregulował powyżej wskazane terminy w sposób szczegółowy, stanowiąc tym samym w art. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. lex specialis w stosunku do art. 15zzr ustawy o COVID-19. Oznacza to, zdaniem Sądu, że co do pozostałych sprawozdań, nieobjętych dyspozycją normy art. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. należy stosować normę wynikającą z art. 15zzr. 12. Ponownie rozpatrujący sprawę Organ winien uwzględnić przedstawiony przez Sąd rezultat wykładni przepisów prawa, w oparciu, o które Organ wadliwie przyjął, że zachodzą przesłanki do nałożenia na Skarżącego kary w związku z przekroczeniem terminu do złożenia sprawozdania. 13. Z tych względów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Organu I instancji.